Ринок земель с/г призначення України: перспективи і особливості

    Журналіст спеціалізованого видання «Агропрофі» Наталя Тарченко звернулася до виконавчого директора ІРЦ Максим Федорченка із проханням прокоментувати можливість зняття мораторію та перспективи розвитку ситуації у випадку його зняття.

 М.Ф.: Мораторій «по-українські» – це не просто заборона відчужувати земельні ділянки сільськогосподарського призначення. Сьогодні це – сукупність заборон: (1) відчужувати ділянки визначених форм власності та цільових призначень; (2) відчужувати земельні частки (паї); (3) змінювати цільове призначення ділянок приватної власності (призначених для товарного виробництва і ведення ОСГ); (4) мати у власності більше 100 га земель с/г призначення; (5) вносити права на земельні частки (паї) у статутні фонди господарських товариств. Такий багатий набір заборон створює можливість передбачати різні варіанти розвитку подій після відміни мораторію – в залежності від того, які заборони скасують.

   Звичайно, всіх найбільше цікавить розвиток ситуації на ринку продажу земель сільськогосподарського призначення, і тому ми тут вестимемо розмову саме про скасування цього мораторію.

  Сама можливість припинення мораторію залежить від організаційно-правових і політичних факторів.

   На відміну від усіх попередніх редакцій, чинний мораторій на продаж земель має два орієнтири своєї дії: він прив’язаний до дати (1 січня 2008 року) і події (набрання чинності законами України про державний земельний кадастр та про ринок земель). Якщо настання зазначеної дати не викликає сумнівів, то перспективи набрання чинності зазначеними законами є досить нечіткими, оскільки існують дуже і дуже різні концептуальні підходи до їх змісту.

  Слід також зважати на те, що ці закони мають визначати «особливості обігу земель державної та комунальної власності і земель товарного сільськогосподарського виробництва». Беручи до уваги, що наразі дискутується значна кількість таких особливостей, невключення котроїсь з них до зазначених законів дасть підстави стверджувати, що завдання не виконане: особливості не визначені, і тому мораторій продовжує діяти.

Тепер до цих законопроектів. Закон про державний земельний кадастр як такий не має великого значення для функціонування ринку. Перш за все, закон про кадастр – це ще не сам кадастр. По-друге, вирішальне значення для ринку має державний реєстр прав на земельні ділянки – а такого реєстру ми сьогодні не маємо. Кадастр право власності та його обмеження не визначає і не гарантує.

Проект закону про державний земельний кадастр в принципі відтворює той кадастр, який вже формується в Україні зусиллями Держземагенства. Головна «проблема» цього закону – розмежування функцій Держземагентства і Мін’юсту. Ми кажемо, що це проблема «в лапках», тому що світ знає ринки землі і нерухомості, які успішно працюють як при об’єднаних кадастрі і реєстрі прав, так і при роз’єднаних реєстрі і кадастрі. Успіх кадастрово-реєстраційної системи визначається не її правовою або технічною довершеністю, не її адміністративним дизайном, а тим, чи «гарантує вона права на землю та чи дозволяє швидкий, безпечний, прозорий та за помірних витрат обіг прав на землю і нерухомість» (Богорська декларація ООН, 1996). Механізми досягнення цих цілей вже неодноразово сформульовані на міжнародному рівні. Але ми в Україні і досі сперечаємося про те, якій установі яку функцію віддати, навіть після того, коли це питання двічі було вирішено (один раз – Указом Президента, другий раз – законом).

Проект закону про ринок земель на 95% складається із тексту чинного ЗКУ, принаймні, в частині щодо земель сільськогосподарського призначення. Ми геть забули, що ринок с/г земель вже врегульований ЗКУ, і лише тимчасово призупинений мораторієм. Інші 5% положень цього проекту - це так звані «особливості» обігу земель с/г призначення. З цими особливостями слід поводитися дуже обережно, інакше вони або перетворяться на завуальований мораторій, або зведуть нанівець пріоритетний статус, що його землям с/г призначення надає ЗКУ. Наразі експерти працюють над тим, щоб збалансувати потреби ринку та інтереси охорони земель, і зробити це без зайвого популізму.

  На мою думку, чинна редакція норм ЗКУ про мораторій створює передумови для ручного керування ситуацією з його скасуванням.

  Те, що мораторій більше не діє, стане доконаним фактом лише в одному випадку: якщо Верховна Рада України скасує пункт 15 Перехідних положень ЗКУ в повному обсязі. Слід також пам’ятати, що п.15 може припинити свою дію на підставі рішення Конституційного Суду, до якого ще на початку року надійшло звернення Президента України щодо конституційності мораторію.

   Скасування пункту 15 Верховною Радою України знаходиться під впливом в першу чергу політичних чинників. Сьогодні у Парламенті України є лише один явний, але не дуже чисельний, прихильник скасування мораторію – блок НУ-НС. Усі інші переможці перегонів або підтримують продовження дії мораторію, або відносно байдужі до його скасування. Результати голосування з питання мораторію можуть виявитися неочікуваними, як для громадян, так і для парламентських фракцій. Питання ринку землі може перетворитися на серйозне випробування коаліції демократичних сил на міцність.

  Коаліційна угода, парафована керівниками БЮТ-НУ-НС, нібито передбачає заходи з запровадження ринку земель с/г призначення. Всі ці заходи вже давно і добре відомі, але це ніколи не сприяло їх реалізації. Оцінити ж вплив коаліційної угоди на їх реалізацію можна буде лише після формування коаліції у ВРУ та нового уряду.

   Який може бути розвиток подій у випадку скасування мораторію? – В принципі, на початку року було 11 днів, коли мораторій не діяв через вето Президента. Нічого страшного за ці дні не сталося. Гадаю, що нічого страшного не станеться і у тому випадку, коли мораторій не діятиме довший час. Чим нас сьогодні лякають:

1)      Усю землю скуплять олігархи. З точки зору закону, одна фізична або юридична особа не має права володіти більш ніж 100 га земель с/г призначення. Скоріше за все, це обмеження ще деякий час діятиме в Україні з політичних мотивів. Зауважу, що в умовах відсутності державного реєстру речових прав та єдиного автоматизованого державного кадастру забезпечити реалізацію цього обмеження практично неможливо. Особливо добре в цьому контексті мають почуватися складні корпоративні структури (так звані агрохолдінги), будова яких дозволяє їм «пом’якшити» цю заборону. Але обходити це обмеження, як і заборону продавати землю, українці навчилися вже давно. Це означає, що і можливість скуповувати землю існує давно. Тому сьогодні достеменно невідомо, скільки землі вже тим чи іншим чином перебуває під контролем … ну, нехай «олігархів». Легалізація земельного ринку буде набагато краще його підпільного функціонування. Хоча б тому, що тоді буде відомо, хто володіє землею. Власність зобов’язує, тобто землевласник не такий вже і незалежний: він зобов’язаний використовувати землю за її цільовим призначенням, дотримуватися вимог екологічної безпеки, сплачувати податок на землю. Але це прозорий і відомий землевласник у правовому середовищі. На підпільному ринку держава завжди матиме справу із селянами, яких власність, на жаль, вже ні до чого зобов’язати не може… Зі свого досвіду зауважу, що крупні аграрні компанії готові купувати землю, але саме ту, яку вони вже кілька років обробляли. Тому можна було б передбачати, що на початковому етапі функціонування ринку відбудуться операції щодо викупу вже орендованих земель їх орендарями, але збереження обмежень на площу земель у власності – 100 га – робить викуп земель справою цікавою лише для малих виробників (фермерів) або вимагає штучного поділу фактично одного покупця на безліч покупців, кожен з яких придбає 100 га. Для фермерів такий викуп цікавий ще й тому, що закон надає їм право купувати у держави землю із розстроченням на 20 років. В той же час фермери скаржаться, що існуючи інструменти фінансування не дозволяють їм розраховувати на купівлю землі. Відповідно, якщо держава зацікавлена у збереженні та розвитку фермерства, необхідно вирішити це питання. Поки що таких спроб не спостерігається.

Навряд чи масова скупка земель с/г призначення має сенс без використання цих земель – по-перше, це протизаконно, по-друге, така земля втрачатиме вартість. Зняття мораторію із збереженням 100-гектарного обмеження може зацікавити в першу чергу тих, хто скуповує землі с/г призначення під забудову. В свою чергу, це матиме негативний вплив на умови господарювання сільгоспвиробників на околицях великих міст: скупка ділянок під забудову за високими цінами здійснюватиме ціновий тиск на сусідні ділянки с/г призначення. Тому наразі пропонується запровадити фінансово-економічні та організаційні механізми стримування спекулятивних операцій із земельними ділянками.

Таким чином, на початковому етапі функціонування ринку операції на ньому не будуть дуже активними. Основним інструментом контролю значних масивів земель с/г призначення буде (як і зараз) оренда. Слід очікувати поступового зростання ціни продажу земель і ставок орендної плати.

Наостанок зауважу, що останнім часом поширювалася інформація про формування в Україні досить крупних землеволодінь (100-300 тис. га). Це є цілком можливим, але відбувається у такий непрозорий спосіб, що переконатися у реальності цього досить важко. Ці землеволодіння вийдуть з тіні лише після формального скасування обмеження у 100 га. Якщо дійсно такі латифундисти в Україні вже існують, то не слід очікувати великої активності на ринку – там вже все відбулося. Власники лише чекають часу, коли можна буде формалізувати свої прав і володіти своїми землями відкрито.

2)      Усю землю скуплять іноземці. Як не дивно, але попри формальну заборону іноземцям володіти землями сільськогосподарського призначення, ЗКУ містить конструкції, які дозволяють їм все ж таки набувати у власність такі землі (опосередковано). Якщо б у ЗКУ передбачили, що лише громадяни України та юридичні особи, засновані громадянами України, можуть володіти землями с/г призначення, іноземці були б змушені лише орендувати землю (сьогодні закон дозволяє купувати землю юридичним особам України, заснованим юридичними особами України, тобто іноземці можуть опосередковано купувати землю). Таким чином, закон не забороняє іноземцям володіти нашими с/г землями, хоча і вимагає від них побудови дещо ризикованих конструкцій; досить дивно, що в правовій державі нас лякають тим, що не заборонено законом. В той же час обмеження площі земель у власності не може принадити крупних покупців. Відповідно, якщо іноземці масово прийдуть в сільське господарство України, то в першу чергу як орендарі. Певні загрози тут полягають не у самому факті набуття прав на землю іноземцями, а у тому, що механізми контролю за використанням земель працюють неефективно. Один лише приклад: зростання світових цін на нафту зробило цікавим вирощування ріпаку для виробництва біопалива. Але ріпак – дуже специфічна культура з точки зору її впливу на ґрунти. Практика свідчить, що аграрії не завжди дотримуються агрономічних правил (зокрема, щодо сівозмін при вирощуванні соняшнику та ріпаку), а держава цей аспект не контролює. За моїми даними, ріпак вирощується для іноземних замовників (в Україні він на біопаливо не переробляється). Тому використання земель усіма власниками має постійно контролюватися державою. З іншої сторони, Україна має сьогодні значні площі земель с/г призначення, які не використовуються (від 5 до 10 млн. га). Тобто прихід нових гравців у сільське господарство не повинен створити дефіциту земельних ресурсів.

3)      Селяни будуть обезземелені. Перш за все, в умовах мораторію селяни практично і перебувають у стані обезземелення, бо відсутність можливості розпоряджатися землею ставить їх на один щабель із орендарями землі. По-друге, я переконаний, що продавати землю будуть лише ті селяни, які її самі не обробляють, або не мають спадкоємців, або планують розпочати інший бізнес. По-третє, селянин сьогодні має не одну ділянку, а кілька (на відміну від городянина, який не має жодної): для експлуатації та обслуговування жилого будинку, для ведення ОСГ, для ведення садівництва, для ведення товарного с/г виробництва (пай), для ведення фермерського господарства. Продавши свій виділений в натурі земельний пай, селянин не залишиться зовсім без землі. Ті селяни, які лише здають свою землю в оренду, отримують від неї такі мізерні доходи (в середньому 137 грн. за гектар на рік), що продаж землі не погіршить їх положення. По-четверте, продаж є справою добровільною; зняття мораторію дає селянам вибір: працювати на власній землі самому, здавати її в оренду, продати, заставити під кредит для початку власної справи і таке інше.

4)      Фермери будуть обезземелені. Законодавство України, як нині чинне, так і перспективне, передбачає переважне право орендаря на викуп орендованої ділянки. Таким чином, фермери, які орендують землю у селян, мають переважне право на викуп землі. Селянин не може продати свою землю будь-кому, якщо фермер не відмовився від свого переважного права. Державні землі, надані фермерам у постійне користування, можуть бути ними за бажаннями викуплені з розстроченням на 20 років. З цієї точки зору фермери достатньо захищені законом, і я раджу їм викупити землю за першої можливості (в межах дозволених 100 га – але 100 га може придбати кожен член фермерського господарства). Існує інша загроза, про яку йшлося вище – відсутність фінансових інструментів, розрахованих саме на фермерів.

Таким чином, ці загрози не є справді загрозами: або вони значно перебільшені, або вже реалізувалися. Та ми маємо чітко розуміти, в яких специфічних умовах почне функціонувати ринок:

1)      низький рівень життя сільського населення, корупція і хабарництво, неефективність судової системи перешкоджатимуть належному функціонуванню запобіжних і захисних механізмів, передбачених проектом закону «Про ринок земель»;

2)      потенційна перевага пропозиції над попитом, велика кількість дрібних продавців землі і незначна кількість покупців сприятиме низькому рівню цін на землю;

3)      великий попит на земельні ділянки під забудову на околицях міст сприятиме зростанню цін на землі с/г призначення, які використовуються сільгоспвиробниками навколо міст;

4)      обмежені можливості селян отримати інформацію консультативного та правового характеру, наявність великої кількості «страшилок» робитимуть поведінку землевласників іноді немотивованою;

5)      відсутність державних програм з адаптації сільського населення до нових умов сприятиме виникненню соціальних проблем із працевлаштуванням вивільнюваних працівників сільського господарства;

6)      наявність «підпільних» крупних землевласників робитиме поведінку ринку непередбачуваною і важкопрогнозованою;

7)      відсутність функціонуючої кадастрово-реєстраційної системи значно обмежуватиме регуляторний потенціал держави та сприятиме перетворенню її на стороннього спостерігача процесів, які відбуватимуться на земельному ринку та у сфері землекористування.

Але в будь-якому випадку я переконаний, що загальний позитивний ефект функціонування ринку земель с/г призначення переважить окремі негативні прояви.

  Земельна політика і земельна реформа: