Судова реформа: Зрушити дисципліну

Посилення дисциплінарної відповідальності суддів наблизить реформування судової системи до європейських стандартів

Події, що відбулися в суспільно-політичному житті нашої країни в останні роки, призвели до гострої потреби змінювати старі неефективні порядки, які в нових умовах підвищеного правового самоусвідомлення не мали шансів на подальше існування. Правосуддя, судоустрій, статус суддів стали чи не найгострішими питаннями сьогодення, вони є предметом дискусії навіть тих, хто ніколи не стикався з цими явищами в реальному житті. При цьому більшість дискусій на цю тему серед людей, які не є фахівцями в галузі права, закінчується сумним висновком, що «нічого не змінилося».

Цей погляд є досить суперечливим, адже змінити за нетривалий час роботу деформованої системи, яка проіснувала десятиріччя, зламати її за наявності величезного спротиву не так уже й легко. І нехай поступово, але цим шляхом необхідно йти.

Спробуймо розібратися у такому важливому для належного функціонування судової гілки влади питанні, як підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів, та простежимо, як вони змінювалися за часи незалежності та яким чином впливали на роботу всієї системи.

 

На загальних підставах

На початку 90-х років, коли судоустрій незалежної України переживав часи свого становлення, підстави для притягнення судді до відповідальності регулювало Положення про дисциплінарну відповідальність суддів, відкликання і дострокове звільнення суддів і народних засідателів судів Української РСР (1989 рік). Це Положення ­досить просто і ­лаконічно передбачало, що суддя може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності у зв’язку із винною дією або бездіяльністю за порушення законності при розгляді судових справ, за вчинення іншого службового проступку або за скоєння вчинку, що його порочить.

Визначення таких підстав є загальним, неконкретизованим і таким, що дозволяє досить широке тлумачення. Положення проіснувало до 1993 року. У той період наше суспільство перебувало у перехідному стані, це питання не було першорядним, а випадки нехтування суддями своїх обов’язків чи правил етики за наявності розпливчастих законодавчих визначень не були масовими.

1993 року набув чинності Закон України «Про статус суддів», який визначив, що суддя притягується до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного прос­тупку, під яким розумілося порушення законодавства при розгляді судових справ, порушення вимог несумісності, порушення обов’язків щодо дотримання Конституції та законів при здійсненні правосуддя, порушення обов’язків дотримання встановлених законом строків, додержання службової дисципліни та розпорядку роботи суду, розголошення державної, військової, службової, комерційної та банківської таємниці, таємниці нарадчої кімнати, а також за допущення вчинків та будь-яких дій, що порочать звання судді і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності. У такий спосіб з огляду на перехід до нового конституційного ладу та побудови правової держави законодавець спробував виділити підстави дисциплінарної відповідальності, окресливши їх більш чіткими формулюваннями та визначеннями порівняно із попередніми положеннями радянського законодавства.

У такій редакції положення про підстави дисциплінарної відповідальності суддів проіснували аж до 2010 року — майже два десятки років. Утім, в умовах українських реалій досить узагальнене, розмите визначення підстав для дисциплінарної відповідальності суддів у поєднанні з іншими факторами, такими як можливість тиску на суд, складна економічна ситуація, низька правова обіз­наність суспільства, кругова порука, заклало підґрунтя корупції в суддівській системі та призвело до того, що дисциплінарної відповідальності суддів фактично не існувало.

 

У відриві від системи

У 2010 році судова система України зазнала кардинальних змін. Реформуючи її, українська влада проігнорувала, відкинула як нездійсненну значну кількість рекомендацій Європейської комісії за демократію через право, втім, рекомендації щодо ­конкретизації підстав для притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності були взяті до уваги.

Новий Закон України «Про судоустрій і статус суддів» більш чітко визначив підстави дисциплінарної відповідальності суддів і встановив, що суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності саме за істотні порушення норм процесуального права, пов’язані, зокрема, з відмовою у доступі особи до правосуддя з підстав, непередбачених законом, порушення вимог щодо розподілу та реєстрації справ у суді, правил підсудності чи підвідомчості, необґрунтоване вжиття заходів забезпечення позову, невжиття заходів щодо розгляду справи протягом строку, встановленого законом, порушення правил щодо відводу (самовідводу), порушення правил суддівської етики, що підриває авторитет правосуддя, неподання або несвоєчасне подання для оприлюднення декларації про майновий стан, відображення в ній завідомо неправдивих відомостей.

Проте треба відзначити, що такі зміни, проведені у відриві від дійс­ного реформування судової системи, у цілому виявилися не здатними посилити відповідальність суддів, а призвели лише до того, що стало складніше забезпечити позов, дек­ларування доходів набуло суто формального характеру, строки розгляду справ загальними судами масово нехтувалися. А щодо етики, то на той час суспільство не мало чіткого механізму впливу на суддів за порушення останніми етичних норм. Окрім того, авторитет правосуддя був уже настільки низьким, що встановлення дисциплінарної відповідальності за порушення етичних норм без визначення конкретних ознак порушення вже не справляло жодного впливу на поведінку суддів.

І ось у 2015 році, через рік після подій 2014 року, в тому числі пов’язаних із незаконними засудженнями тих, хто брав участь у Революції Гідності, з урахуванням рекомендацій експертів Венеціанської комісії, коло підстав дисциплінарної відповідальності було значно розширене та конкретизоване, до деяких підстав навіть додали обов’язкову наявність прямого або непрямого умислу. Зокрема, було встановлено, що суддю може бути притягнуто до відповідальності через:

а) процесуальні порушення, тоб­то ті, які опосередковано можуть впливати на юридичну позицію судді при здійсненні ним правосуддя — умисну або внаслідок недбалості незаконну відмову в доступі до правосуддя або інше істотне порушення норм процесуального права під час здійснення правосуддя, що унеможливило учасниками судового процесу реалізацію наданих їм процесуальних прав та виконання процесуальних обов’язків або призвело до порушення правил підсудності чи підвідомчості, незазначення в судовому рішенні мотивів прийняття або відхилення аргументів сторін щодо суті спору, порушення засад гласності і відкритості, порушення засад рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, незабезпечення обвинуваченому права на захист, перешкоджання реалізації прав інших учасників судового процесу, порушення правил щодо відводу (самовідводу), безпідставне затягування або невжиття суддею заходів щодо розгляду заяви, скарги чи справи протягом строку, встановленого законом, зволікання з виготовленням вмотивованого судового рішення, несвоєчасне надання суддею копії судового рішення для її внесення до Єдиного державного реєстру судових рішень;

б) етичні порушення — систематичне або грубе одноразове порушення правил суддівської етики, що підриває авторитет правосуддя, у тому числі прояв неповаги під час здійснення судочинства до інших суддів, адвокатів, чи інших учасників судового процесу, умисне або у зв’язку з очевидною недбалістю допущення суддею, який брав участь в ухваленні судового рішення, порушення прав людини і основоположних свобод; розголошення суддею таємниці, що охороняється законом, у тому числі таємниці нарадчої кімнати, або інформації, що стала відомою судді під час розгляду справи у закритому судовому засіданні; неповідомлення суддею про випадок втручання в діяльність судді, неповідомлення або несвоєчасне повідомлення Ради суддів України про реальний чи потенційний конфлікт інтересів судді; втручання у процес здійснення судочинства іншими суддями; неподання або несвоєчасне подання для оприлюднення декларації особи, зазначення в декларації завідомо неправдивих відомостей, використання статусу судді з метою незаконного отримання матеріальних благ, допущення суддею недоб­рочесної поведінки, у тому числі здійснення суддею або членами його сім’ї витрат, що перевищують доходи такого судді та доходи членів його сім’ї; встановлення невідповідності рівня життя судді задекларованим доходам; ненадання інформації на вимогу члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та/або члена Вищої ради юстиції; визнання судді винним у вчиненні корупційного правопорушення або правопорушення, пов’язаного з корупцією, у випадках, установлених законом.

Зазначені підстави збереглися і у редакції Закону України «Про судоустрій і статус суддів», який набув чинності 30 вересня 2016 року. До них було додано, зокрема, непідтвердження суддею законності джерела походження майна, непроходження ним курсу підвищення кваліфікації в Національній школі суддів України, непроходження подальшого кваліфікаційного оцінювання, неподання або несвоєчасне подання декларації родинних зав’язків та декларації доб­рочесності.

Як бачимо, із загостренням дискусій щодо статусу та діяльності суддів, їх доброчесності коло підстав дисциплінарної відповідальності за порушення етичного характеру розширене та конкретизоване як ніколи. Впроваджено нові механізми стимулювання доброчесної поведінки суддів, моніторинг способу життя судді, вперше закріплено обов’язок судді подавати декларацію родинних зв’язків та декларацію доброчесності, обов’язок підтвердити законність джерела походження майна.

Автори законодавчих змін вважають, що ці новації сприятимуть відновленню довіри громадян до судової системи, оновленню суддівського корпусу відповідно до суспільних очікувань, посиленню авторитету судової гілки влади та удосконаленню роботи системи судоустрою та її органів. Очищення судової системи від осіб, які не відповідають критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності, сприятиме суттєвому підвищенню якості правосуддя.

 

Професійний вимір

Здавалося б, що у Законі виписано все добре і правильно. Утім, процес очищення суддівських лав через застосування дисциплінарної відповідальності хоч і відбувається, проте дуже кволо. Це можна пояснити переважно двома обставинами: по-перше, коло підстав ­відповідальності максимально розширене, але постійно незмінною залишається норма про те, що скасування або зміна судового рішення не тягне за собою дисциплінарної відповідальності судді, який брав участь у його ухваленні, крім випадків, коли порушення допущене внаслідок умисного порушення норм права чи неналежного ставлення до службових обов’язків.

Треба зауважити, що зазначене правило повністю відповідає міжнародним стандартам, відповідно до яких тлумачення закону, оцінка фактів і доказів, здійснювані суддею для вирішення справи, не повинні бути приводом для дисциплінарної відповідальності, за винятком випадків злочинного наміру або грубої недбалості. Але ж найбільша складність і полягає у тому, що саме певне тлумачення закону, оцінка фактів і доказів можуть бути наслідком недоброчесних мотивів прийняття необхідного рішення, а існуючий загальновизнаний стандарт покликаний, з одного боку, запобігати тиску на суддів, а з іншого — надає їм можливість прий­няти будь-яке рішення, поклавши в його основу своє особисте правозастосовне бачення, й уникнути таким чином відповідальності.

Доведення умислу чи неналежного ставлення судді до службових обов’язків при ухваленні незаконного рішення є надскладним, практично нереальним завданням, результати якого завжди залишатимуть місце для сумнівів, окрім випадків їх прямого визнання. Таким чином, у життєвих умовах найсправедливіші підстави для притягнення до відповідальності «помирають» під оцим «скасування або зміна не тягне…». Мабуть, істинна реформа дисциплінарної відповідальності могла б розпочатися тоді, коли певний відсоток скасованих або змінених рішень судді у певному проміжку часу міг би стати підставою для дисциплінарної відповідальності. При збереженні визнаних міжнародних стандартів такий механізм міг би бути виміром професійності та компетентності суддів, що справді могло б підвищити їхній авторитет.

Друга обставина, яка заважає більш дієвому застосуванню механізму дисциплінарної відповідальності, це те, що суспільство не володіє знан­нями і бажанням користуватися зазначеним інструментом, що натомість має свої причини. З одного боку, закон дозволяє будь-якій особі звернутися зі скаргою щодо дисцип­лінарного проступку судді особисто або через адвоката, представника чи керівника. Але з іншого — саме адвоката як учасника процесу, який володіє глибокими правовими знаннями та здатен надати належну правову оцінку процесуальним порушенням з боку судді, може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності за завідомо безпідставну скаргу щодо проступку судді.

Оскільки законом не визначено, що вважати «завідомо безпідставною скаргою», чи не виникне ситуація, коли «неугодний» адвокат буде сам притягнутий до відповідальності у зв’язку із залишенням скарги на поведінку судді без задоволення.

Таким чином, ця норма суттєво знижує можливості повноцінного та ефективного використання інституту дисциплінарної відповідальності суддів адвокатами, а інші учасники процесу, які недостатньо обізнані з правильністю процесуальних дій судді, не завжди здатні в належний спосіб контролювати законність дій судді. А з урахуванням підвищення ролі адвокатів у судовому процесі з 1 січня 2017 року окреслена проб­лема може загострити взаємини між учасниками процесу, що знову не сприятиме підвищенню довіри до правосуддя.

 

Необхідний поштовх

Як підсумок, необхідно зазначити, що підставами дисциплінарної відповідальності суддів як у радянські, так і у теперішні часи були і є порушення процесуальних або етичних норм.

Недовіра суспільства до суддів та правосуддя була закладена у перехідні часи та набула масштабу в період економічного зростання на початку 2000-х років, тоді, коли підстави дисциплінарної відповідальності були визначені узагальнено, неконкретно, з можливістю широкого тлумачення. Правова культура громадян була досить низькою, етичні норми існували лише на папері, а механізм притягнення суддів до відповідальності був неефективним.

На сьогодні недовіра до суддів з боку громадськості набула найвищого рівня, що і стало підставою для максимального розширення кола підстав дисциплінарної відповідальності, насамперед за порушення суддями етичних норм. Водночас вводяться нові форми контролю за діяльністю суддів, які не передбачають тиску.

Звісно, досягти досконалості у питанні забезпечення рівноваги між інтересами всіх учасників судового процесу, не здійснюючи тиск на суддю та не надаючи йому одночасно поле для зловживань, є досить важким завданням, над яким працювали і працюють правники в усі часи існування правосуддя. Робота у цьому напрямі в нашій державі активно ведеться державними інституціями, безпосередньо суддями, суспільними організаціями у тісній взаємодії з Європейською комісією за демократію через право (Венеціанська комісія).

Беззаперечно, можна стверд­жувати: надмірна увага законодавця та суспільства до етичної поведінки суддів, посилення відповідальності за її порушення на тлі створення Громадської ради доброчесності та Вищої ради правосуддя, покликаних підвищити ефективність механізму відповідальності, є необхідним пош­товхом розвитку держави на шляху до європейських демократичних цінностей.