Роль засобів масової інформації (далі — ЗМІ) у виборчих процесах і, передусім, їхню активну участь у передвиборній агітації складно переоцінити. Тому практична повсякденна діяльність ЗМІ щодо висвітлення виборів зазнає додаткової правової регламентації положеннями виборчого законо-давства. Разом із тим, недотримання вимог Закону може спричинити серйозні негативні наслідки.

Олександр Барабаш

Сергій Кальченко

     Зокрема, проведення передвиборної агітації з використанням ЗМІ на виборах Президента України без дотримання принципу рівних умов та всупереч порядку, встановленому Законом України «Про вибори Президента України», стало однією з підстав для висновку Верховного Суду України про порушення принципів виборчого права, передбачених Конституцією України, засад виборчого процесу, визначених законодавством про вибори, «що виключає можливість достовірно встановити результати виборів…». Наслідком цього висновку стало рішення Суду від 3 грудня 2004 року про визнання неправомірними дій Центральної виборчої комісії (далі – Комісія) щодо встановлення результатів повторного голосування та складання відповідного протоколу і скасування рішень Комісії.

      Без сумніву, слід очікувати широкої участі ЗМІ в обговоренні передвиборних програм політичних партій (блоків партій), особистих якостей кандидатів, а також інформаційного висвітлення перебігу виборчого процесу під час наступних парламентських виборів, у тому числі – з ініціативи самих суб’єктів виборчого процесу. Тому учасниками виборів обов’язково мають бути взяті до уваги відповідні положення нової редакції Закону України «Про вибори народних депутатів України» (далі – Закон), які визначають правові межі діяльності ЗМІ. Має бути також враховано практичний досвід, здобутий учасниками виборів та самими ЗМІ під час останніх виборів.

РЕАЛІЇ ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ

     Загально зазначимо, що правове регулювання діяльності ЗМІ під час виборчої кампанії у принципі може бути спрямоване на реалізацію двох протилежних концепцій:

      – граничне обмеження участі преси, радіо та телебачення у передвиборній агітації та інформаційній діяльності щодо виборів і, відповідно, поширення лише інформації, яка обумовлена укладеними угодами із суб’єктами виборчого процесу, або:

     – повну свободу ЗМІ у поширенні будь-яких матеріалів, публікацій чи програм щодо перебігу виборів та основних учасників перегонів.

      Зокрема, під час парламентських, президентських, місцевих виборів у 2002– 2004 роках на шпальтах друкованих ЗМІ, у теле- та радіопрограмах широко оприлюднювалась інформація щодо суб’єктів виборчого процесу: кандидатів, політичних партій та виборчих блоків, і перебігу подій виборчих кампаній. Частково така інформація поширювалась на підставі замовлень самих кандидатів і партій шляхом укладання угод та з подальшою оплатою послуг ЗМІ за рахунок коштів відповідних виборчих фондів. Водночас не є таємницею, що левова частка матеріалів у газетах і журналах, електронних ЗМІ, у тому числі у формі інтерв’ю, дискусій, повідомлень, тематичних і авторських програм, листів виборців тощо – оприлюднювалась за «власною» нібито ініціативою ЗМІ. Поширення такої інформації формально не ініціювалось партіями (блоками) або кандидатами та, відповідно, не оплачувалось коштами виборчих фондів.

      При цьому окремі законодавчі обмеження щодо можливої діяльності ЗМІ при проведенні передвиборної агітації під час останніх виборів Президента стосувались, зокрема, лише державних та комунальних ЗМІ. Положеннями частини четвертої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» таким ЗМІ, їх посадовим та службовим особам і творчим працівникам у своїх матеріалах та передачах, не обумовлених угодами між цими ЗМІ та розпорядниками поточних рахунків виборчих фондів кандидатів, заборонялось, у тому числі, оцінювати передвиборні програми кандидатів на пост Президента, агітувати за або проти кандидатів, віддавати перевагу окремим кандидатам. У свою чергу, недотримання наведених вимог деякими ЗМІ змушувало представників кандидатів оскаржувати до суду неправомірні дії, зокрема, друкованих державних та комунальних ЗМІ щодо публікації матеріалів агітаційного характеру. Так, рішеннями Зарічного районного суду м. Суми, Луцького міського районного суду Волинської області, Івано-Франківського міського суду, Богородчанського районного суду Івано-Франківської області та деяких інших судів відповідні скарги задоволено та визнано неправомірними дії кількох регіональних друкованих ЗМІ щодо публікації матеріалів, які за змістом є передвиборною агітацією за кандидата та спрямовують виборців голосувати за певного кандидата. Водночас ці публікації не були оплачені за рахунок коштів виборчих фондів кандидатів. Більше того, відповідно до вимог частини четвертої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» за таке порушення вимог закону рішенням Ленінського районного суду Вінницької області було тимчасово припинено діяльність газети «В. Г.».

      Окремої уваги потребує також проблема висвітлення діяльності кандидатів, які обіймають певні посади в органах влади. Нагадаємо, що вимогою пункту 2 частини першої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» службовим і посадовим особам органів виконавчої влади та місцевого самоврядування заборонена участь у передвиборній агітації. Проте у практиці застосування виборчих законів судами та Комісією сформувалась така позиція, що вказане обмеження не поширюється на тих посадовців, які є кандидатами.

      Водночас приписом частини третьої статті 58 Закону України «Про вибори Президента України» встановлено, що до передвиборної агітації не відносяться офіційні повідомлення в період виборчого процесу (без коментарів, які можуть мати агітаційний характер, а також відео-, аудіозаписів, кінозйомок, фотоілюстрацій) про дії кандидатів, пов’язані з виконанням ними посадових (службових) повноважень, передбачених Конституцією та законами України. Буквальне тлумачення цієї норми давало, на наш погляд, усі підстави поширювати її лише на повідомлення, які обґрунтовано мають статус офіційного та супроводжуються лише усними коментарями, що не мають «агітаційного характеру», без будь-якого аудіо- чи відеозапису. Проте практика Комісії та Верховного Суду України пішла шляхом розширеного тлумачення положень частини третьої статті 58 Закону України «Про вибори Президента України». Жодна скарга суб’єктів виборчого процесу щодо порушення названих вимог Закону про вибори Президента не була задоволена. Не були визнані порушенням положень частини третьої статті 58 Закону про вибори Президента навіть ті «офіційні повідомлення», які супроводжувалися відеорепортажами та фотоілюстраціями (що, нібито, прямо заборонено Законом про вибори Президента), оскільки ці ілюстрації, як, наприклад, зазначено у рішенні Верховного Суду України, виходячи із загального змісту матеріалу, стосуються дій Я. як посадової особи органу державної виконавчої влади при виконанні ним посадових повноважень, передбачених законодавством.

      Частина п’ята статті 64 Закону про вибори Президента містить також положення щодо спрощеного порядку публікації за рахунок ЗМІ спростування недостовірної інформації про кандидатів на пост Президента України, що поширена відповідним ЗМІ. Проте з незрозумілих для авторів причин (найімовірніше – через слабку роботу служб юридичного забезпечення діяльності кандидатів) практика застосування цього положення Закону про вибори Президента дуже обмежена. З огляду на все викладене, важливо оцінити, які особливості щодо діяльності ЗМІ під час виборчого процесу передбачені положеннями нової редакції Закону.

НОВЕЛИ ЗАКОНУ

      Передусім, необхідно дослідити принципово нові положення цього Закону. Зокрема, стаття 68 Закону визначає загальний порядок використання ЗМІ. При цьому частиною першою статті 68 Закону передбачено, що передвиборна агітація проводиться з дотриманням принципу рівних умов та в порядку, передбаченому цим Законом. При цьому, як і в інших виборчих законах, у цьому Законі не дається визначення поняття «передвиборна агітація». Положеннями частини першої статті 66 Закону встановлені лише загальні гарантії того, що агітація може здійснюватись у будь-яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України. Водночас частиною другою статті 66 Закону встановлений перелік можливих форм її проведення. Врахування цих положень дуже важливі, адже відповідно до частини другої статті 68 Закону передвиборна агітація у ЗМІ, у тому числі політична реклама, повинна здійснюватись у формах та з дотриманням принципу вимог, встановлених статтями 66, 68–71 Закону.

      На нашу думку, з діяльністю ЗМІ тісно пов’язані такі форми агітації:

      – проведення публічних дебатів, дискусій, «круглих столів», прес-конференцій стосовно положень передвиборних програм та політичної діяльності партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу чи кандидатів у депутати (пункт 3 частини другої статті 66 Закону);

      – оприлюднення в друкованих та аудіовізуальних (електронних) ЗМІ політичної реклами, виступів, інтерв’ю, нарисів, відеофільмів, аудіо- та відеокліпів, інших публікацій та повідомлень (пункт 4 частини другої статті 66 Закону);

      – розповсюдження виборчих листівок, плакатів та інших друкованих матеріалів чи друкованих видань, в яких розміщено матеріали передвиборної агітації (пункт 5 частини другої статті 66 Закону);

     – проведення концертів, вистав, спортивних змагань, демонстрація фільмів і телепередач або інших публічних заходів за підтримки партії (блоку) — суб’єкта виборчого процесу чи кандидата у депутати, а також оприлюднення інформації про таку підтримку (пункт 7 частини другої статті 66 Закону);

      – публічні заклики голосувати за чи проти партії (блоку) – суб’єкта виборчого процесу або політичні оцінки цих партій (блоків) чи кандидатів (пункт 8 частини другої статті 66 Закону).

      Водночас частина третя статті 66 Закону визначає зміст поняття «політична реклама», якою є будь-які не заборонені законами друковані, усні, звукові та аудіовізуальні види і форми ідейного впливу на людей, що мають на меті прямо або опосередковано привернути увагу до суб’єктів виборчого процесу, сформувати в суспільстві та в свідомості громадян позитивне або негативне ставлення до них або спрямувати політичну поведінку громадян і соціальних груп у їх ставленні до суб’єктів виборчого процесу під час виборів, у тому числі інформаційні повідомлення про заходи, що проводяться або підтримуються із вказаною метою.

      Досліджуючи новели щодо особливостей участі ЗМІ в агітації, водночас не можна залишити поза увагою окремі обмеження такої діяльності під час виборчого процесу, які встановлені цим Законом. Зокрема, частиною шостою статті 71 Закону передбачено, що ЗМІ, їх посадовим та службовим особам і творчим працівникам у своїх матеріалах, не обумовлених відповідними угодами про надання ефірного часу з телерадіоорганізацією або про публікацію матеріалів агітації у друкованих ЗМІ (відповідно частина десята статті 69 та частина шоста статті 70 Закону), забороняється агітувати за чи проти партії (блоків), кандидатів у депутати, надавати їм перевагу в будь-якій формі. Причому вказана заборона стосується ЗМІ усіх форм власності та їхніх представників.

      Зазначимо, що частина шоста статті 71 Закону не передбачає заборони щодо оцінки передвиборних програм партій (блоків), як це, зокрема, передбачено відповідним приписом частини четвертої статті 64 Закону про вибори Президента. Але застосування коментарів та оцінок в інформаційних матеріалах, новинах ЗМІ усіх форм власності прямо заборонено положеннями частини дванадцятої статті 68 Закону. Разом з тим, аналіз у комплексі положень пунктів 3, 4, 7 і 8 частини другої та частини третьої статті 66 Закону доводить до висновку, що поширенням ЗМІ інформації агітаційного характеру, у тому числі політичної реклами, формально може бути визнано, зокрема:

     – обговорення чи оцінювання передвиборних програм політичних партій (блоків партій) або ділових чи особистих якостей окремих кандидатів громадянами України незалежно від їхнього статусу (експерти, політики, знані й авторитетні у суспільстві особи або«просто виборці»;

     – повідомлення щодо проведення заходів передвиборної агітації чи інших публічних заходів, у тому числі за підтримки партії (блоку) чи кандидата.

      Окремо потрібно вказати на особливості висвітлення діяльності кандидатів у депутати, які є службовими чи посадовими особами органів влади. На думку авторів, відповідні положення Закону є одночасно і більш «лояльними» до кандидатів-посадовців, і більш чіткими, ніж приписи, зокрема, Закону про вибори Президента. Згідно з частиною п’ятою статті 67 Закону офіційні повідомлення в період виборчого процесу про дії кандидатів, пов’язані з виконанням ними посадових (службових) повноважень, передбачених Конституцією України або законами, не належать до передвиборної агітації. Водночас такі повідомлення не повинні містити коментарів агітаційного характеру, а також відео-, аудіо-записів, кінозйомок, фотоілюстрацій про дії зазначених осіб як кандидатів у депутати. Отже, Закон не передбачає заборони супроводжувати повідомлення про дії посадовців-кандидатів аудіо- чи відеорядом, а лише вказує на неможливість пов’язувати ці дії зі статусом кандидата в депутати. Але необхідно підкреслити, що тепер у Законі (частина п’ята статті 67) чітко зазначено, що офіційними є не будь-які повідомлення ЗМІ, а лише ті, що «підготовлені в порядку, передбаченому Законом «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації».

      Необхідно також привернути увагу до положень частини восьмої статті 71 Закону щодо «права на відповідь». Аналогічно положенням попередніх виборчих законів щодо «права на спростування» Закон встановлює спрощений порядок надання партії (блоку), кандидату, щодо яких у ЗМІ поширено недостовірну (на їх думку!) інформацію, права на публікацію відповіді за рахунок відповідного ЗМІ. Особливо слід наголосити, що єдиним критерієм недостовірності інформації про партію (блок), кандидата, що надає право на відповідь, Закон визначає суб’єктивну думку щодо цього самих партій, кандидатів («…яку партія (блок) вважають недостовірною…»). Крім того, Закон надав право вимагати відповідь не у триденний термін після публікації, як це було визначено у попередніх законах (і ускладнювало реалізацію цього права), а в будь-який день після публікації, але до дня виборів. У сукупності правових механізмів «право на відповідь» може тепер стати поширеним технологічним прийомом публікації своїх агітаційних матеріалів за рахунок ЗМІ у режимі «відповіді» у зручний для партій і кандидатів момент виборчої кампанії.

РЕКОМЕНДАЦІЇ ЗМІ

      Підсумовуючи викладене, автори дозволять собі зробити загальний висновок: правова регламентація та відповідні нормативні обмеження щодо діяльності ЗМІ усіх форм власності протягом виборчого процесу набули принципово нового рівня, з більш жорсткими вимогами до ЗМІ. Дотримання приписів Закону потребуватиме значно більшої уваги ЗМІ, їхніх керівників та творчих працівників з метою запобігання виникненню негативних для ЗМІ наслідків, зокрема тимчасового зупинення дії ліцензії або випуску (друку).

      З огляду на положення Закону формально не виключено, що навіть просте згадування назви партії (блоку) чи окремого кандидата в аналітичній публікації або тематичній програмі може бути визнано таким, що має на меті прямо або опосередковано привернути увагу до суб’єктів виборчого процесу, тобто політичною агітацією. Водночас звернемо увагу на те, що згідно з вимогами частини шостої статті 66 Закону передвиборна агітація, у тому числі в формі політичної реклами, здійснюється за рахунок відповідних коштів Державного бюджету України та коштів виборчих фондів партій (блоків). Натомість використання власних коштів кандидатів чи коштів з інших джерел для проведення агітації, у тому числі з ініціативи виборців, забороняється. Отже, в разі визнання поширеного матеріалу таким, що має агітаційний характер, обов’язково виникне наступне питання щодо фінансування такої публікації чи поширення інформації в ефірі. А в разі відсутності оплати з виборчого фонду партії (блоку) поширення матеріалу, визнаного агітаційним, відповідна публікація може бути визнана порушенням Закону з відповідними санкціями до ЗМІ.

      Згадування назви партії (блоку), імені кандидата може бути також використано як привід для вимог від відповідної партії (блоку) або кандидата надати можливість для відповіді (за рахунок ЗМІ), або від партій-конкурентів – надати можливість розміщення своїх агітаційних матеріалів «на тих же умовах».

      Особливу увагу ЗМІ необхідно приділити нормам щодо правових санкцій, передбачених частиною десятою статті 71 Закону. А саме: у разі порушень з боку ЗМІ вимог Закону можливе тимчасове зупинення дії його ліцензії або випуску (друку), за одні порушення – в адміністративному порядку за поданням ЦВК та ОВК, за інші порушення – за рішенням суду. Положеннями статті 114 Закону та статті 174 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право на оскарження до адміністративного суду дій ЗМІ, їх посадових осіб та творчих працівників. Так, законодавство надає можливість заінтересованим особам при зверненні зі скаргою на дії друкованого або електронного ЗМІ не тільки просити суд визнати протиправними дії ЗМІ (наприклад, щодо публікації матеріалу агітаційного характеру без укладання відповідної угоди й проведення оплати коштами виборчого фонду або щодо будь-якого іншого порушення Закону з боку ЗМІ), а й одночасно вимагати тимчасової заборони друку цього ЗМІ до закінчення виборчого процесу.