Юридичний висновок Міністерства юстиції щодо порядку складення повноважень Кабінетом Міністрів України перед новообраною Верховною Радою України

ЮРИДИЧНИЙ ВИСНОВОК
Міністерства юстиції

щодо порядку складення повноважень Кабінетом Міністрів України
перед новообраною Верховною Радою України

Набуття чинності новими положеннями Конституції України, пов'язане зі змінами, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV (коли одна їх частина набула чинності з 1 січня 2006 року, а інша – набуде чинності лише з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною 26 березня 2006 року), обумовлює потребу чіткого визначення юридичного порядку складення повноважень діючим Кабінетом Міністрів України перед новообраною Верховною Радою України та встановлення конкретного часу припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України, сформованого на основі тих положень Конституції, які частково вже втратили чинність (з 1 січня 2006 року) або втратять її згодом – з дня набуття повноважень новообраною Верховною Радою України.

Особливість поточної юридичної ситуації полягає в тім, що вперше за десять років конституційного порядку, встановленого в Україні з прийняттям Конституції 28 червня 1996 року, Кабінет Міністрів України складатиме повноваження не перед новообраним Президентом України, а перед новообраною Верховною Радою України.

Виконання означеного вище завдання вимагає виходити з наступного:

1. Відповідно до частини першої статті 115 Конституції України Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України.

З цього випливає, що Кабінет Міністрів України, сформований у вересні-жовтні 2005 року за порядком, визначеним положеннями Конституції, що втратили чинність 31 грудня 2005 року (згідно з яким на основі положень частин другої та третьої статті 114 Конституції Прем'єр-міністра України було призначено Президентом України за згодою Верховної Ради України, а решту персонального складу Кабінету Міністрів було призначено Президентом України – за поданням Прем'єр-міністра), повинен буде скласти свої повноваження перед новим складом Верховної Ради України, утвореним за наслідками виборів народних депутатів України, що відбулися 26 березня ц.р.

2. Складення Кабінетом Міністрів (як вищим органом у системі органів виконавчої влади, що набув юридичного статусу повноважного органу влади у порядку, викладеному в пункті 1 Висновку, тобто – до чергових виборів народних депутатів України, що відбулися 26 березня ц.р.) своїх повноважень перед новообраною Верховною Радою (як єдиним органом законодавчої влади) вимагає того, щоб на час вчинення цієї конституційно-процедурної дії сама Верховна Рада вже мала юридичний статус повноважного органу державної влади.

Набуття єдиним органом законодавчої влади статусу юридично повноважного органу пов`язано з настанням двох юридично значущих фактів, встановлених Конституцією України:

1) Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин народних депутатів України від її конституційного складу (частина друга статті 82);

2) повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення присяги (частина четверта статті 79).

З цього випливає, що складення Кабінетом Міністрів своїх повноважень перед новообраною Верховною Радою в часі може мати місце лише після настання цих двох юридично значущих фактів. Причому, якщо юридичний факт обрання до Верховної Ради не менш як двох третин народних депутатів України засвідчується офіційним оголошенням результатів виборів (що здійснює відповідно до своїх повноважень Центральна виборча комісія України), то юридичний факт складення присяги новообраними народними депутатами України засвідчується виконанням вимог, встановлених положеннями статті 79 Конституції, відповідно до яких: перед вступом на посаду народні депутати України мають скласти перед новообраною Верховною Радою присягу відповідного змісту (частина перша статті 79); присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом (частина друга статті 79).

З урахуванням вищевикладеного, а також того конституційного положення, відповідно до якого Верховна Рада України працює сесійно (частина перша статті 82), складення Кабінетом Міністрів своїх повноважень перед новообраною Верховною Радою в часі може мати місце не раніше першого дня роботи першої сесії новообраної Верховної Ради України.

3. Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Конституція України не містить докладного регулювання початкового періоду діяльності новообраної Верховної Ради, впродовж якого неодмінно має бути виконана та юридично оформлена конституційно-процедурна дія щодо складення Кабінетом Міністрів своїх повноважень перед новообраним парламентом. У Конституції міститься лише декілька положень, що стосуються процедурних питань цього періоду, відповідно до одного з них, зокрема, передбачено, що перше засідання новообраної Верховної Ради відкриває найстарший за віком народний депутат України (частина четверта статті 82).

Положення чинного на цей час Регламенту Верховної Ради (частина третя статті 2.2.4.) передбачають: „Перше після виборів пленарне засідання Верховної Ради відкриває Голова Центральної виборчої комісії по виборах народних депутатів України і веде його до обрання Президії сесії. Президія сесії визначає головуючого на кожне засідання Верховної Ради, організовує роботу Верховної Ради і підписує прийняті нею акти до обрання Голови Верховної Ради та його заступників. Далі засідання Верховної Ради веде Голова Верховної Ради або його заступники; вони ж організовують роботу Верховної Ради до утворення Президії Верховної Ради" (Регламент ВР від 27.07.1994, № 129/94-ВР; „Регламент Верховної Ради України". Редакція від 20.04.2004).

Вищенаведене явно свідчить про те, що положення Регламенту Верховної Ради, які передбачають іншу, ніж встановлену Конституцією, процедуру відкриття першої сесії новообраного парламенту (Головою ЦВК, а не найстаршим за віком народним депутатом України), а також передбачають утворення не встановленого Конституцією робочого органу парламенту (Президії Верховної Ради), не відповідають чинній Конституції України 1996 року. Керуючись положенням пункту 1 розділу XV (Перехідні положення) Конституції України, відповідно до якого „закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України", слід визнати, що положення частини третьої статті 2.2.4. Регламенту Верховної Ради (серед яких і те, що „Президія сесії визначає головуючого на кожне засідання Верховної Ради, організовує роботу Верховної Ради і підписує прийняті нею акти до обрання Голови Верховної Ради та його заступників") не можуть бути застосовані до початкового періоду діяльності новообраної Верховної Ради (коли неодмінно має бути виконана та юридично оформлена конституційно-процедурна дія щодо складення Кабінетом Міністрів своїх повноважень перед новообраним парламентом), який завершується обранням нового Голови Верховної Ради, хто відповідно до частини другої статті 88 Конституції: „веде засідання Верховної Ради України" (пункт 1); „підписує акти, прийняті Верховною Радою України" (пункт 3).

4. Очевидним є те, що вчинення (відповідно до вимоги, передбаченої частиною першою статті 115 Конституції) конституційно-процедурної дії щодо складення Кабінетом Міністрів своїх повноважень перед новообраним парламентом з огляду на вагомі її конституційно-правові наслідки має отримати належне юридичне оформлення.

Так, означена дія має бути оформлена у вигляді прийняття Верховною Радою України відповідних рішень, у яких обов`язково мають знайти відображення принаймні два юридично значущі юридичні факти:

1) сам факт складення Кабінетом Міністрів своїх повноважень перед парламентом, про що новообраній Верховній Раді має заявити на її пленарному засіданні Прем`єр-міністр України, який відповідно до положень частини п`ятої статті 114 Конституції „керує роботою Кабінету Міністрів України" (вимога частини першої статті 115 Конституції);

2) факт, що Кабінет Міністрів, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України (вимога частини четвертої статті 115 Конституції).

З урахуванням пунктів 1 та 3 статті 88 (відповідно до яких Голова Верховної Ради України „веде засідання Верховної Ради України" та „підписує акти, прийняті Верховною Радою України") обидва рішення Верховної Ради – як стосовно факту складення Кабінетом Міністрів своїх повноважень перед парламентом, так і стосовно того факту, що Кабінет Міністрів, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, – мають бути підписані новообраним Головою Верховної Ради України. Обов`язковість наявності підпису Голови Верховної Ради під прийнятими Верховною Радою рішеннями стосовно зазначених питань вимагається також і з огляду на те положення Конституції, відповідно до якого Голова Верховної Ради України, зокрема, „представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України" (пункт 4 частини другої статті 88 Конституції). Поза всяким сумнівом, акти Верховної Ради України стосовно факту складення Кабінетом Міністрів своїх повноважень перед парламентом та стосовно того факту, що Кабінет Міністрів, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, за своїм суб`єктним спрямуванням не є актами внутрішнього користування (у парламенті), а є актами, що стосуються конституційно-правових відносин між двома вищими органами державної влади – виконавчої та законодавчої. Тому вони, як за своєю процедурою, так і за юридичним оформленням, супроводжуються відповідними діями з боку вищих посадових осіб цих органів – відповідно: Прем`єр-міністра України та Голови Верховної Ради України.

5. Щодо встановленого Конституцією порядку, відповідно до якого Кабінет Міністрів, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України (частина четверта статті 115 Конституції), слід виходити з того, що:

1) якраз такий порядок відповідає безумовній потребі забезпечити безперервність діяльності вищих державних органів, які сформовано в рамках демократичної системи і функціонування яких як інститутів влади не повинно залежати від політичних процесів, пов`язаних зі зміною персонального складу парламенту;

2) такий порядок є гарантією не тільки стабільності інститутів демократичної влади, а й гарантією тяглостіінституційного функціонування системи демократичного правління, за якого не допускаються ні спричинення будь-якої перерви у діяльності відповідного державного органу, ні зміни його статусу (повноважень) у зв`язку зі зміною його персонального складу;

3) принципи стабільності, безперервностіта тяглості Конституцією України передбачені й стосовно функціонування (діяльності) інших вищих органів існуючої системи правління, що підтверджується тими положеннями українського основоположного акта, відповідно до яких:

• „повноваження народних депутатів України припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України" (частина перша статті 81); „повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної ради нового скликання" (частина перша статті 90);
• „Президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента України" (частина перша статті 108).

З вищевикладеного випливає, що члени Кабінету Міністрів (Прем`єр-міністр, віце-прем`єр-міністри та міністри) поодинці, як і Кабінет Міністрів загалом, продовжують виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, не змінюючи свого юридичного статусу та без зміни обсягу своїх повноважень. Усі особи, що входять до складу Кабінету Міністрів на момент складення повноважень перед новообраною Верховною Радою, і надалі – до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, – юридично продовжують перебувати у статусі Прем`єр-міністра, віце-прем`єр-міністра чи міністра України. Подібно до того, як народні депутати України, які після офіційного оголошення Центральною виборчою комісією України результатів виборів, не перетворюються на „в.о. народних депутатів України", а Президент України – відповідно на „в.о. Президента України", так само і члени Кабінету Міністрів не перетворюються на „в.о. Прем`єр-міністра", „в.о. віце-прем`єр-міністра" чи „в.о. міністра". Слід керуватися тим, що жодне з положень Конституції України чи законів України не передбачає існування посад в системі органів влади за назвою „виконувач обов`язків Прем`єр-міністра" чи „виконувач обов`язків міністра" (відповідне роз`яснення з цього приводу вже було надано і міститься у Заяві міністра юстиції України від 13 січня 2006 року; див. офіційну веб-сторінку Міністерства юстиції www.minjust.gov.ua). При цьому слід враховувати й те, що юридичне поняття „повноваження" за змістом охоплює не тільки „обов`язки" (органу чи посадової особи), а й „права". У будь-якому разі, до законодавчого врегулювання цього питання (чи витлумачення його Конституційним Судом України) інакше, на даний момент не існує юридичних підстав розглядати його в інший спосіб, ніж це викладено вище.

УЗАГАЛЬНЕНІ ВИСНОВКИ:

Усе вищевикладене дає підстави вести мову про те, що порядок складення повноважень Кабінетом Міністрів України перед новообраною Верховною Радою України зводиться до наступного:

• Прем`єр-міністр України заявляє на пленарному засіданні новообраної Верховної Ради України про складення повноважень Кабінетом Міністрів України перед новообраною Верховною Радою України відповідно до частини першої статті 115 Конституції України;
• Оголошення заяви Прем`єр-міністра України про складення повноважень Кабінетом Міністрів України перед новообраною Верховною Радою України відбувається після обрання новим складом парламенту нового Голови Верховної Ради України;
• Верховна Рада України під головуванням Голови Верховної Ради за наслідками оголошеної Прем`єр-міністром України заяви про складення повноважень Кабінетом Міністрів України перед новообраною Верховною Радою України приймає рішення з цього питання (відповідно до частини другої статті 84), яке підписує Голова Верховної Ради України (відповідно до пункту 3 частини другої статті 88 Конституції України);
• Верховна Рада України за наслідками оголошеної Прем`єр-міністром України заяви про складення повноважень Кабінетом Міністрів України перед новообраною Верховною Радою України приймає рішення (відповідно до частини другої статті 84) про те, що Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України – відповідно до частини четвертої статті 88 Конституції України; це рішення підписує Голова Верховної Ради України (відповідно до пункту 3 частини другої статті 88 Конституції України);
• Члени Кабінету Міністрів, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України, на період до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України перебувають на посадах – відповідно: Прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністрів України і міністрів України, та без зміни обсягу своїх повноважень.

Міністр юстиції України

Сергій Головатий

5 квітня 2006 року

Прес-служба Міністерства юстиції України
Tел. 271-16-76
E-mail: press@minjust.gov.ua

На попередню сторінку