«Сьогодні в Україні немає справедливого і незалежного суду» — констатували доктори юридичних наук М. Мельник і М. Хавронюк у своїй статті «Правосуддя. net?» («Дзеркало тижня», №32 (711), 2008 р.). Дивує, що автори не пропонують нічого, що могло б зробити суди справедливими та незалежними, а обмежилися жорсткою критикою «проекту Ющенка — Ківалова» — законопроекту «Про судоустрій і статус суддів», який справді «передбачає радикальну реформу судоустрою і статусу суддів» і пропонує «здійснити в Україні «велику» судову реформу».

Водночас потрібно погодитися з М. Мельником і М. Хавронюком, що деякі новели, які з’явилися в законопроекті під час доопрацювання в комітеті з питань правосуддя, не відповідають Конституції України та Концепції вдосконалення судівництва.

Кадрові призначення і незалежність

Судова реформа завжди була заручником політичної боротьби. На жаль, ця боротьба найчастіше зводилася не до того, яка політична сила запише собі в актив проведення судової реформи, здобувши цим прихильність виборців, а до боротьби за владу над судовою владою, щоб використовувати її у своїх вузько політичних та особистих цілях.

Вочевидь, саме прагненням здобути контроль над суддівським корпусом можна пояснити появу в допрацьованому проекті декількох новел, яких не було в законопроектах, внесених президентом. Ці новели стосуються добору суддів, передусім на адміністративні посади. Так, положен­ня про призначення суддів на адміністративні посади і звільнення їх із цих посад президентом Ук­раїни за поданням Вищої ради юстиції (ст. 20 законопроекту) не відповідають Конституції Ук­раїни та низці рішень Конституцій­ного суду (від 16 травня 2007 року у справі про звільнення судді з адміністративної посади, від 10 квітня 2003 року у справі про гарантії діяльності народного депутата України, від 7 квітня 2004 року у справі про Координаційний комітет, від 16 жовтня 2001 року у справі про призначення суддів). Конституційний суд однозначно висловився, що «повноваження Президента України вичерпно виз­начені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження», та що «із зміс­ту положень Конституції України не випливає належність до відання Вищої ради юстиції внесення подань про призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції та про звільнення їх з цих посад».

Тому, на наш погляд, необхідно повернутися до варіанта, прийнятого у першому читанні: призначення на адміністративні посади в судах здійснює на конкурсних засадах Рада суддів України, але за умови, що до її складу не входять судді, котрі обіймають адміністративні посади (сьогодні у Раді суддів із 76 членів лише четверо суддів місцевих та апеляційних судів не обіймають адміністративних посад). Саме такий варіант випливає із положення Концепції вдосконалення судівництва, затвердженої Президентом, відповідно до якого: «Слід запровадити порядок, за яким адміністративні посади в судах займатимуть судді, призначені органами суддівського самоврядування».

Насправді питання, хто призначає голову суду, не таке й принципове, якщо позбавити голів судів повноважень, із якими вони можуть втручатися у здійснення правосуддя, тиснути на суддів. Але в законопроекті, підготовленому до другого читання, поряд із узурпацією повноваження призначати голів судів, перед­бачено зберегти широкі адміністративні повноваження голів судів, зокрема через використання неоднозначного формулювання «здійснює організаційне/загальне керівництво діяльністю суду» (ст. 24, 28, 33 проекту). Таке розмите формулювання у чинному законі дає можливість головам судів розподіляти справи, формувати колегії суддів для розгляду справ, впливати на добір і кар’єру суддів, вирішувати питання розподілу квартир для них, затверджувати графік відпусток і навіть ... не давати печатки для скріплення «неправильного», на їхній погляд, судового рішення тощо. Водночас голови судів, вирішуючи питання матеріального забезпечення суду і суддів, потрапляють у залежність від місцевої влади та комерційних структур, державної судової адміністрації. Особливо це небезпечно для адміністративних судів, які створюються протягом останніх років: голови цих судів змушені йти прохачами до місцевих органів влади, щоб вони надали приміщення для суду, квартири суддям тощо.

Тому доцільно повернутися до редакції першого читання, яка повністю імплементувала вимогу Концепції про те, що: «Потріб­но, зокрема, позбавити голів судів повноважень, які вони можуть використовувати для втручання у здійснення судочинства... Функ­ції голови суду мають бути обмежені представницькими повноваженнями і контролем за діяльністю апарату суду».

Так само із законопроекту необхідно вилучити неконституцій­ні положення, якими президент наділяється повноваженням вносити подання до Пленуму Верхов­ного суду щодо призначен­ня чи звільнення голови Верхов­ного суду, а Вища рада юстиції — повноваженням призначати та звільняти голів судів, якщо Президент цього не робить, а також призначати судових інспекторів.

Спеціальна підготовка чи привілей для вузів?

В Україні не проводиться спеціальна підготовка тих, хто претендує на посаду професійного судді. Фактично юрист навчається бути суддею, вже працюючи на цій посаді, вчиться на своїх помилках, на долях людей. Нічого схожого на інтернатуру в лікарів для суддів не передбачено. А помилка судді за своїми наслідками може бути такою ж, як і помилка медика, а то й тяжчою.

Концепцією вдосконалення судівництва передбачено: «З метою забезпечення судових органів висококваліфікованими кадрами та належного опанування специфікою професії необхідно запровадити спеціальну підготовку кандидатів на посаду судді в Академії суддів України».

Сьогодні Академія суддів — це спеціальний заклад, який діє на основі Закону «Про судоустрій України» й опікується підвищенням кваліфікації уже діючих суддів та працівників апарату.

Після опрацювання законопроекту про судоустрій і статус суддів у профільному комітеті Верховної Ради було вилучено положення про Академію суддів. Натомість передбачено, що підготовка суддів здійснюється «спе­ціалізованими юридичними вищими навчальними закладами четвертого рівня акредитації» (ст. 71, 72 та ін. проекту). Неважко здогадатися, що це, по суті, означає ліквідацію Академії суддів України на користь двох вищих навчальних закладів в Одесі і Харкові, які готують магістрів права. Тобто спеціальну підготовку претендентів на посаду судді фактично зведено до здобуття загальної вищої юридичної освіти у вищому навчальному закладі четвертого рівня акредитації, що спотворює ідею Концепції вдосконалення судівництва про необхідність проходження такої підготовки в Академії суддів, яка не є вищим навчальним закладом, а є спеціальним закладом для підготовки кадрів для судової системи.

Річ у тому, що магістерська освіта, яку дають вищі навчальні заклади четвертого рівня акредитації, означає поглиблене вивчення теоретичних дисциплін, підготовку фахівців до наукової і викладацької діяльності. Така освіта далека від напрацювання практичних навичок судді, чого найбільше потребують кандидати на посаду судді.

Тому, у разі реалізації положень законопроекту, запропонованого комітетом до другого читання, два вищих навчальних заклади в Україні, один із яких — дітище голови цього комітету, отримають привілей у вигляді стабільного державного замовлення та виключної можливості працевлаштування своїх випускників-магістрів суддями.

Таким чином, щоб реалізувати ідею Концепції, слід було б повернутися до редакції, схваленої у першому читанні, яка перед­бачала Національну школу суддів (Академію суддів) як спеціалізований заклад підготовки суддів поза системою вищої юридичної освіти. Правда, бажано вилучити положення, що Націо­нальна школа суддів діє при Державній судовій адміністрації. Не повинен такий заклад бути у підпорядкуванні органу, який здійснює господарське обслуговування судової системи.

Система судів — чи справді все так заплутано?

Опоненти законопроекту пос­тій­но наголошують на заплутаності визначеної проектом систе­ми судів загальної юрисдикції, що начебто погіршує доступність правосуддя для громадян. Однак неважко переконатися, що це не так. По-перше, законопроектом передбачено відмовитися від Апеляційного суду України, передбаченого чинним Законом «Про судоустрій України» і фактично не створеного, а також від військових судів, які справ майже не розглядають. До судів, як вже є, додаються лише Вищі цивільний і кримінальний суди, а також окружні кримінальні суди.

Створення перших обумовлюється необхідністю забезпечити право на касаційне оскарження у цивільних та кримінальних справах та право на розгляд справи впродовж розумного терміну. Сьогодні особливо гостра ситуація в цивільних справах — Верховний суд хронічно не встигає розглядати касаційні скарги. Перетворення розгляду справ у Верховному суді в конвеєр не дає йому можливості приділяти дос­татню увагу забезпеченню єдності судової практики, зокрема через перегляд справ за винятковими обставинами. Створення вищих судів приведе до того, що, по-перше, з’явиться можливість ефективніше і в більш стислий тер­мін розглядати справи. По-дру­ге, Верховний суд зможе нарешті присвятити себе виконанню своєї основної функції: через перегляд справ за винятковими обставинами забезпечувати однакове застосування законів, особливо у різних судових юрисдикціях. По-третє, у перегляді своїх же рішень не братимуть участі одні й ті самі судді, як це є сьогодні у Верховному суді в цивільних та кримінальних справах (коли суддя здійснює розгляд у касаційному порядку, а потім — за винятковими обставинами).

Як аргумент на користь недоцільності створення вищих судів наводять статистику залишку нерозглянутих справ у Вищому адміністративному суді та Верховному суді. Але ж залишок справ у Вищому адміністративному суді — це залишок справ, які роками нагромаджувалися в судовій палаті з цивільних справ і були передані Вищому адміністративному суду перехідними положеннями Кодексу адміністративного судочинства. А Верховний суд зменшив свій залишок ще й «завдяки» тимчасовій передачі касаційних функцій апеляційним судам та наділенню судді Верховного суду правом одноосібно відхиляти касаційну скаргу у цивільній справі, якщо він вважає її необґрунтованою.

Щоб Верховний суд належним чином міг виконувати касаційну функцію, слід було б або збільшувати щонайменше вдвічі кількість суддів Верховного суду (а їх і так сьогодні майже сто), або ж істотно обмежувати доступ до касаційної інстанції, що, власне, й пропонує сьогодні Верховний суд.

Окружні кримінальні суди передбачено створити на базі відповідних палат в апеляційних судах, виходячи з потреб кримінального процесу. Адже сьогодні вироки, винесені апеляційними судами у першій інстанції в деяких категоріях кримінальних справ, не можуть бути оскаржені в апеляційному порядку через відсутність відповідної ланки в судовій системі, що суперечить вимогам Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Передати ці справи районним судам — означало б збільшити і так високе навантаження на суддів цих судів. Окружні кримінальні суди зможуть перебрати на себе розгляд цих та деяких інших категорій кримінальних справ, насамперед тих, у яких підсудна особа перебуває під вартою. Такі зміни дозволять забезпечити право на апеляційне оскарження, послабити навантаження на районні суди і навіть зменшити поточні видатки на конвоювання підсудних, на реконструкцію приміщень судів районного рівня, пов’язану з необхідністю утримувати підсудних до початку судового розгляду. Саме в окружних кримінальних судах доцільно запровадити суд присяжних, як того вимагає Конституція України.

Таким чином, створення двох вищих судів та окружних кримінальних судів не лише не погіршить, а й покращить доступ до правосуддя.

Роз’єднання ж апеляційних загальних судів на цивільні і кримінальні, що передбачено доопрацьованим законопроектом, справді доцільне, оскільки, по-перше, вони й тепер складаються з двох автономних палат — у цивільних і в кримінальних справах. А по-друге, поєднання цивільних та кримінальних справ справляє гнітюче враження і створює незручності. Наприклад, коли конвоюють підсудних, охорона вимагає в усіх громадян, які чекають розгляду цивільної справи в коридорі, залишити приміщення. Жодних погіршень доступності цих судів таке роз’єднання не створить.

Правда, під час підготовки до другого читання в законопроект додалися ще й окружні цивільні суди (п. 2 ч. 2 ст. 21 проекту), доцільність створення яких незрозуміла. Зараз усі цивільні справи розглядають місцеві загальні суди, і об’єктивної потреби у піднятті їх на більш високий рівень немає. Хоча Концепція вдосконалення судівництва передбачає окружні цивільні суди, але вони у більш віддаленій перспективі мали б виникнути на основі місцевих господарських судів, які, по суті, розглядають цивільні справи з участю суб’єктів господарювання. У результаті таких перетворень мали б з’явитися суди цивільної, кримінальної та адміністративної юрисдикцій. Перші вирішуватимуть спори між приватними особами, другі розглядатимуть справи про кримінальні правопорушення, а треті вирішуватимуть спори приватних осіб із владою. Така система не викликатиме жодних труднощів у розумінні.

Роль Верховного суду

Сьогодні Верховний суд із його широчезною компетенцією й майже сотнею суддів не виконує тієї місії, яку він мав би виконувати. По-перше, він не впорюється із забезпеченням однакового застосування законів, оскільки навіть у межах однієї судової палати часто ухвалюються протилежні судові рішення у схожих справах, не кажучи вже про розбіжності в судовій практиці різних палат. На що тоді орієнтуватися судам нижчих інстанцій?

По-друге, у цивільних та кримінальних справах він уповноважений розглядати скарги на свої ж рішення, тобто фактично виконує функції двох інстанцій в одній справі. У цивільних справах здійснення касаційної функції пробуксовує вже багато років.

Законопроектом Верховному суду відводиться роль найвищої судової інстанції — однакове застосування законів забезпечуватиметься переглядом справ за винятковими обставинами, передусім у разі виявлення різнобоїв у судовій практиці, а також наданням роз’яснень. Касаційні функції перейдуть до вищих судів (як це сьогодні зроблено в адміністративній та господарській юрисдикції).

Зрозуміло, що для ефективного здійснення цих функцій потрібна значно менша кількість суддів, ніж є сьогодні (конкретне число може дискутуватися). Проте це не означає, що суддів Верховного суду звільнятимуть у зв’язку зі скороченням. Перехідними положеннями передбачено зменшувати кількість посад до необхідної кількості поступово — після звільнення суддів «природним» шляхом, тобто скорочуватимуться посади, котрі ставатимуть вакантними.

Подолати корупцію

Одним із головних завдань законопроекту про судоустрій і статус суддів є зменшення корупції в суддівському середовищі. М. Мельник і М. Хавронюк вважають, що цей проект «нездатен виправити чи нейтралізувати» зазначену проблему. Однак ця проблема не вичерпується лише питанням голів судів та тим, хто їх призначає (саме аналізом цього питання обмежилися автори у згаданій статті), хоча це й справді важливий аспект.

Законопроект містить чимало інших положень, які можуть позитивно вплинути на подолання корупції. По-перше, передбачено автоматизований порядок розподілу судових справ з метою запобігання суб’єктивному втручанню в цей процес. По-друге, визначено прозору конкурсну процедуру призначення на суддівські посади, у тому числі в суди вищого рівня. По-третє, систему оплати праці суддів буде встановлено законом, а її розмір — доведено до рівня, який належним чином задовольнятиме життєві потреби судді. По-четверте, буде запроваджено декларування доходів, майна і видатків суддями та членами їхніх родин і відповідальність за невиконання цього обов’язку. По-п’яте, чітко визначено підстави для притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності та звільнення судді з посади у зв’язку з порушенням присяги, передбачено створити постійно діючу Дисциплінарну комісію суддів та службу судових інспекторів (нинішній інститут дисциплінарної відповідальності — малоефективний).

Щоб щирі наміри провести судову реформу на користь людини, а не окремих політиків чи інституцій, не були дискредитовані, потрібно привести законопроект у відповідність до Конституції України та Концепції вдосконалення судівництва. Для цього доцільно якнайшвидше створити робочу групу з участю народних депутатів України, представників Ради суддів, Верховного суду, вищих спеціалізованих судів, Міністерства юстиції, фахівців із зацікавлених неурядових організацій, які б змогли доопрацювати законопроект некулуарно, відкинувши політичні та особисті амбіції. Щоб усунути будь-які сумніви у легітимності процедури прийняття закону, доопрацьований законопроект має бути внесений суб’єктами законодавчої ініціативи для розгляду і повторного прийняття у першому читанні. Другий варіант — винесення законопроекту на друге читання із підтвердженням результатів першого читання. Ухвалення Закону «Про судоустрій і статус суддів» дасть можливість розпочати широкомасштабну судову реформу, без якої на покращення судового захисту годі й сподіватися.