Міністерство регіонального розвитку і будівництва ще раз наочно довело, що важливе урядове завдання зі створення ефективної сучасної системи управління територіями реалізується за узгодженим планом. На початку квітня підготовлену спеціальною робочою групою, створеною за розпорядженням Прем'єр-міністра, концепцію регіональної політики було апробовано на міжнародній конференції в Ялті. Серед організаторів заходу був і Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи (КМРВЄ) - шанована і популярна в Україні європейська інституція, котра допомагає становленню демократії на наших теренах.
Тож наші розробники мали унікальну можливість отримати моніторинг проекту концепції, вислухавши кращих експертів континенту в царині регіональної політики.
Водночас обмін думками з іншими учасниками конференції -провідними вітчизняними фахівцями, вченими, представниками центральних і місцевих структур виконавчої влади та органів місцевого самоврядування показав сильні й слабкі сторони майбутньої концепції, а також спільне бажання якомога швидше доробити її і надати проектові законодавчої сили. Бо, зрозуміло, наш державний корабель, не маючи чіткого плану дій у середині країни, підвладний усіляким непередбачуваним штормам.
За мурами централізації
Сім років тому, у листопаді 2001 року за результатами моніторингу стану місцевої та регіональної демократії в нашій країні КМРВЄ ухвалив Рекомендацію 102(2001), в якій європейські експерти висловлюють жаль з приводу того, що тодішні вітчизняні політичні сили все ще проти будь-якої реформи, спрямованої на децентралізацію державної влади на засадах принципу субсидіарності.
Небезпідставно нам вказували, що частина положень законів і Конституції України щодо місцевого та регіонального самоврядування є нечіткими, ними складно керуватися, а в країні відчувається дефіцит верховенства права. Тож висновок цієї частини Рекомендації був маловтішним: ратифікуючи свого часу, у вересні 1997 року, Європейську Хартію місцевого самоврядування, ми дещо недооцінили масштаб та ступінь політичного впливу цієї важливої конвенції Ради Європи на вітчизняне законодавство і надто повільно й мляво імплементуємо її в життя.
Ця неприкрашена правда хоч і гіркувата на смак, але мала виправдання: Хартію беззастережно підписали значною мірою тому, що тоді, понад десять років тому, нам так хотілося хоча б ковток європейської демократії, що і гадки не було, які міцні, високі й важкодоступні мури централізації маємо зламати, перш ніж на наших теренах утвердиться реальна місцева демократія, не кажучи вже про загальноохоплюючу.
Підписавшись під фундаментальним континентальним інструментом регулювання розподілу адміністративних та виконавчих повноважень, ми навіть не уявляли, як "розрулюємо" такі повноваження у себе вдома.
Не одразу й прийшло усвідомлення, що недосконалі, з очевидними проявами "радянщини", з куцими бюджетами, слабкими непідготовленими кадрами місцеві ради не можуть відразу стати необхідною умовою збалансованої імплементації принципу субсидіарності.
Тодішні чільники держави запевнили експертів РЄ: це, мовляв, політики винні, що ситуація з демократією на місцевому та регіональному рівнях погіршилась, а радикальні реформи у цій царині стримує парламентське різноголосся.
Окрім того, були на той час у нас і певні поступки, зокрема така знакова для місцевого самоврядування, як прийняття Бюджетного кодексу, котрий, попри окремі зауваження і потребу в коригуванні відповідно до сьогоднішніх реалій, став значним кроком до встановлення більш збалансованих, прозорих і об'єктивних відносин між центром і територіями у сфері розподілу громадських ресурсів. Окремий розділ згаданої Резолюції стосувався умов адміністративно-територіального поділу країни та інституційних засад демократії на місцевому та регіональному рівнях.
І тут нам рекомендували конкретні кроки: визначена Конституцією демократична система регіонального самоврядування, чіткі відмінності місцевого самоврядування від регіонального, а останнього - від органів виконавчої влади на місцях.
Більше того, майбутніх розробників застерігали, щоб, бува, не проігнорували статтю 5 Європейської Хартії місцевого самоврядування, котра попереджає: "Зміни територіальних кордонів місцевих влад не можуть здійснюватись без попереднього з'ясування думки відповідних територіальних громад..."
Звісно, не можна перерахувати всі важливі настанови авторів Рекомендації, які, на нашу думку, в разі виконання тоді допомогли б нам сьогодні позбутися багатьох розбіжностей та недоречностей і якісно змінити на краще життя в країні. Та, на жаль, більшість з них так і залишились благими намірами: ні політичної волі, ні державницької відповідальності для розв'язання бодай однієї з низки гострих і болючих проблем за минулі роки у нас не знайшлося.
Час концепції настав
За весь цей час, окрім однієї спроби, яку одразу нарекли невдалою (навіть не дочекавшись такого-сякого експерименту в 2005-му), перевести розмови про необхідність вдосконалити управління територіями, зокрема і шляхом прийняття нового адмінтерустрою, у практичну площину, ми за останні сім років ні на йоту не наблизились до бажаної мети.
І цю попередню, і вже нинішню, активнішу й наполегливішу спробу пов'язують з урядом Юлії Тимошенко. Цьогоріч до Міністерства регіонального розвитку та будівництва прийшли фахівці, яким не треба пояснювати (як окремим їхнім попередникам), на яких саме засадах має відбуватися сучасна регіональна державна політика (звісна річ, європейської демократії), що рекомендує з цього приводу Європейська Хартія місцевого самоврядування, котра стала частиною вітчизняного законодавства, як радить Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи. Це політики нової доби, не обтяжені радянсько-компартійними догмами, більшість з них до Страсбурга їздять без перекладача і не на рівних, соромлячись, дискутують з європейськими колегами.
Міністр Василь Куйбіда, відкриваючи згадану на початку нашого матеріалу Міжнародну конференцію в Ялті, без заздалегідь написаного чужою рукою тексту, зрозуміло й дохідливо пояснив, що мета державної регіональної політики для будь-якої країни - це намагання детінізувати економічний, політичний, соціальний, інформаційний, культурний простори і створити такі умови, за яких кожен громадянин міг би себе реалізувати та отримати певні публічні послуги на рівні держави чи місцевих органів самоврядування.
Жоден міністр попередніх урядів не міг собі дозволити "крамолу" привселюдно заявити, що Україна не лише не може досягти згаданої вище мети, а, навпаки, рухається в протилежному напрямку. Ось чому, зазначив пан Василь, слід змінювати концепцію такої регіональної політики. Тож чинний уряд розпочав роботу над новою концепцією, залучивши експертів Ради Європи і кращих вітчизняних спеціалістів.
Ще один знаковий вислів: децентралізація повноважень і ресурсів - це не лише адмінтерреформа, а докорінне реформування бюджетування та оподаткування. Можна сподіватися, що це комплексний підхід до проблеми, а не намагання внести "косметичні" зміни до нинішніх реалій і скинути всю відповідальність на місця.
Робить честь і позиція чільників профільного міністерства при розробці нової державної політики спиратися не лише на настанови європейських експертів, а й на власне український державотворчий досвід, зовнішні й внутрішні виклики та загрози, що стоять перед країною.
Європа, почувши від нас обнадійливі новини, не залишилась без відповіді. Учасник конференції президент Палати регіонів Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи Явуз Мілдон відверто сказав у розмові з нашим кореспондентом:
- Немає ідеальної демократії. Україна - одна з небагатьох європейських країн, котра без будь-яких застережень ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування. Певна річ, у вашій країні існують труднощі. Крім того, проблеми, які виникають перед такою великою за територією і населенням державою, як Україна, істотно відрізняються від проблем менших щодо цього держав Європи.
Пан Мілдон підкреслив ще одну важливу для нас річ: Рада Європи визнає різноманіття організації самоврядування і не нав'язує якусь одну систему. Головне, зазначив він, регіональні органи повинні брати на себе повноваження не місцевих рад, а певну компетенцію центральної влади.
Свого часу, коли наш співрозмовник, тоді ще рядовий парламентарій КМРВ Ради Європи, перебуваючи в Києві, давав інтерв'ю нашій газеті, він відверто висловив свою думку щодо федералізації - мовляв, така форма управління не завжди однаковою мірою може розв'язати проблеми будь-якої країни.
І в Ялті він знову повівся по-європейському мудро, нагадавши, що серед членів Ради Європи є такі федерації, як Іспанія, Італія, Німеччина, Росія, де регіони мають широкі повноваження, власні парламенти ухвалюють регіональні закони, а подекуди навіть конституції. Однак не стоїть питання про поширення цієї системи повсюдно - цей вибір кожна держава робить самостійно, і є чимало факторів (економічних, соціальних, наявність нацменшин), які на нього впливають.
Незайве прислухатись до цієї зваженої позиції окремим нашим політикам, котрі страждають на "федеральну сверблячку" і через необізнаність або навмисне проект Конвенції РЄ щодо регіонального самоврядування називають уже чинним документом, котрий нібито має безумовно виконувати і наша країна як член Ради Європи.
Україна, яку ми маємо збудувати
Спершу, як і годиться, учасники конференції познайомилися з особливостями регіоналізаційних процесів у Європі. Аналітичну доповідь зробив, зокрема, бельгієць Жан-Клод Ван Кавенберг, голова робочої групи "Регіони із законодавчими повноваженнями". Його доповнили колеги з Хорватії, Франції і Російської Федерації. Йшлося про шість головних моделей самоврядування. Кожна європейська країна, відповідно до своїх особливостей, обрала одну з них.
Приміром, Бельгія є федеральною державою, де регіон не має самоврядних повноважень. Данія і Франція успішно розвиваються, залишаючись унітарними. Італійці обрали шлях країни з дуже широкою регіональною автономією. Близька нам Болгарія також залишається унітарною. Регіон в ній є децентралізованою державною структурою. Унітарна і Туреччина, котра об'єднує 81 провінцію, а Швейцарія з її 26 кантонами яскраво виражена федеральна держава.
Як бачимо, моделі регіонального самоврядування не є безпосередньою підставою для оцінки рівня розвитку тієї чи тієї держави. І в цьому європейські експерти зазвичай єдині.
Яке ж місце в цій ієрархії посідає Україна? За європейськими мірками ми унітарна держава п'ятої моделі, тобто маємо регіони з правом ухвалювати рішення, але без законодавчих повноважень. Зате обласні ради та Верховну Раду Кримської автономії наші співвітчизники обирають цілком демократично - всім населенням. Це коли не заглиблюватися в реалії.
- Регіональні суперечності в Україні - реальний виклик майбутньому, сказав, презентуючи нову концепцію державної регіональної політики, заступник міністра регіонального розвитку та будівництва Анатолій Ткачук.
Щоправда, автори документа яблуком розбрату передусім бачать відмінності між регіонами, мимоволі чи свідомо не надаючи уваги набагато гострішим розбіжностям між центром і територіями.
Вони зауважують, що коли йдеться про необхідність гармонізації міжрегіональних відносин між східними і західними територіями країни, слід мати на увазі не лише економічні, а й світоглядні відмінності.
Адже не можна закривати очі на справжнє економічне "провалля" між рівнем життя в столиці, з одного боку, і однаковим "животінням" громадян у сільських районах Луганщини, Волині, Херсонщини чи Тернопільщини (як бачимо, в бідності всі рівні, незалежно від географії). Тож, гадаємо, розробникам незайве виокремити і цю проблему з-поміж інших, якщо ми щиро хочемо зробити нову державну регіональну політику не лише ефективною, а й справедливою.
До честі авторів проекту концепції вони здійснили величезну роботу в різних напрямках регіональної проблематики. Визначено, зокрема, індекси матеріального добробуту, демографічного розвитку. Представлені учасникам конференції графіки якраз красномовно свідчать, що ножиці між буттям українців, які проживають на різних територіях, лежать передусім в економічній площині. Приміром, валовий регіональний продукт у розрахунку на одну особу в 2002 році в Києві та Тернопільській області відрізнявся більш ніж уп'ятеро. Через чотири роки цей розрив уже зріс до семи разів (звісно, на користь киян). Такі ж разючі відмінності і в сфері прямих іноземних інвестицій у розрахунку на одну особу в столиці, в середньому по країні і в окремо взятих областях.
Або така вражаюча цифра - 93,7 відсотка бюджетів українських сіл є дотаційними, 78,9 відсотка з них глибоко дотаційні або зовсім бідні. Тому актуально прозвучав з вуст заступника міністра відвертий висновок: сучасні інструменти державної політики не дають реального зростання власних фінансових можливостей регіонів. Лише єдність державної, регіональної та місцевої політики є шансом успішності держави, регіону, міста.
Та все-таки не будемо надто песимістичними. Вже той факт, що держава, її владні інституції, не ховаючи голову в пісок, чесно кажуть про нагальність змін, дає підстави сподіватися, що чергову концепцію не складуть, як це було досі, на самісіньке дно довгої шухляди.
Кращі вітчизняні фахівці, учені, практики, що об'єдналися під дахом профільного міністерства, ввійшли до складу призначеної урядом комісії з підготовки Концепції державної регіональної політики, грамотно ідентифікують проблеми, визначають пріоритети і, що дуже важливо, виробляють інструменти впровадження цієї політики.
Вони обіцяють, зреалізовані і підконтрольні їм заходи якісно змінять нашу країну вже через кілька років. Буде створено єдиний український простір, на якому помітно зменшаться диспропорції та суперечності між різними територіями, центром і регіонами, зросте індекс людського розвитку в загальноукраїнському та регіональному вимірах. Держава отримає поліцентричний розвиток, тобто роботу і пристойну зарплату громадяни зможуть отримати в себе вдома, і на наших теренах приживеться європейська регіональна політика з її визначальним принципом збалансованого розвитку.
У підсумковій декларації Ялтинської міжнародної конференції з питань регіональної політики в Україні висловлена загальна думка її вітчизняних та зарубіжних експертів: роботу над новою Концепцією державної регіональної політики треба якомога швидше завершувати і на її базі готувати рамковий закон з питань регіональної політики.
Зрозуміло, що цей процес буде продуктивним, коли всі гілки влади узгодять між собою бачення напрямів реформи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою та реалізації нової державної регіональної політики і спільно внесуть зміни щодо цього в чинне вітчизняне законодавство.
Європейські експерти пообіцяли нам підтримку і сприяння в добрих намірах, принаймні до 2009 року, коли буде черговий моніторинг демократичних процесів в Україні і, сподіваюсь, висновки його відрізнятимуться від Рекомендації 102 (2001).