В условиях тотального недоверия, которым пропитаны отношения отечественных политических элит (как по линии “власть — оппозиция”, так и внутри власти и оппозиции), такое прочтение ни у кого не вызывает удивления. В том числе и у самого Президента, который призывал отделить отношение к нему лично от отношения к предложенному им конституционному законопроекту. Разумеется, именно эти подозрения и стали основным камнем преткновения для прохождения конституционной реформы в целом. Однако, как нам кажется, это не вполне справедливо по отношению к “реальному” содержанию президентского законопроекта. Особенно в разделе, касающемся реформирования политической системы. В первой части статьи мы коснемся предыстории нынешней конституционной реформы.
Краткий поход за чужим опытом Проект политической реформы, предложенный Президентом, интересен прежде всего тем, что является весьма редким в рамках СНГ случаем передачи части президентских полномочий парламенту и премьеру. Прецедент здесь создала Молдавия, а конституционный проект Леонида Кучмы — лишь вторая, да и то пока нереализованная попытка “разгрузить” властную вертикаль. В то время как “магистральный” вектор конституционных процессов в странах Содружества направлен как раз на усиление полномочий президентов. Впрочем, в большинстве стран СНГ говорить о каких-либо конституционных процессах просто не приходится — в бывших республиках Средней Азии, Казахстане, Азербайджане и Белоруссии законодательная (представительская) ветвь власти существует исключительно как декорация, для придания видимости законности деятельности своих всесильных президентов (которые нередко умудряются попирать даже эти, “под них” написанные законы). Что же касается Грузии, то в ней полномочия президента ограничены не столько законом, сколько территориально-клановой структурой общества и элиты, а также частичной дезинтеграцией страны. Из оставшихся трех стран в России и Армении законодательный процесс идет в сторону усиления президентской власти, а в Молдавии, как уже упоминалось, произошел конституционный “реверс”. Таким образом, примеры соседей, несмотря на их кажущуюся многочисленность, дают нам мало материала для сравнений. Поэтому, видимо, правильнее будет рассмотреть президентский проект конституционной реформы в рамках политических процессов, имевших место в Украине в течение последних пятнадцати лет.
У советской власти сила какова? Предшественница нынешней Украины — УССР в составе СССР — существовала по Конституции 1977 года, формально декларировавшей полновластие советов — “формально-выборных” органов всех уровней: от сельских и поселковых до Верховного Совета Украины. Местные советы формировали исполнительные органы власти (исполнительные комитеты — исполкомы), Верховный Совет — правительство (Совет министров). Система Советов, будучи полностью декоративной, не нуждалась в исполнительной вертикали; в качестве последней выступала компартия (КПСС — в рамках Союза, КПУ — в Украине). Де-факто в роли властной вертикали выступала жесткая иерархическая структура компартии, которая совпадала с административно-территориальным делением Украины, — сельские, районные, городские, областные партийные комитеты, во главе которых стоял Центральный комитет компартии Украины.
 |
|
В результате конституционной реформы 1994-1996 гг. управление материальными и финансовыми ресурсами страны было централизовано и сконцентрировано в руках Президента и сложившейся вокруг него властной элиты. |
 |
Такая подмена властной вертикали партийной легитимизировалась пресловутой ст.6 Конституции, которой определялась “руководящая и направляющая роль” коммунистической партии и на отмену которой были направлены основные усилия “демократов” конца 80-х — начала 90-х прошлого века. Однако после того, как 6-я статья ушла в небытие, политики начали внимательнее читать и некоторые другие статьи. Особенно те, которые провозглашали полновластие Советов на “подмандатной” территории: Советы всех уровней были не только представительными, но и законодательными(!) органами, самостоятельно формировавшими органы исполнительной власти. Таким образом, когда через 70 лет был фактически реализован лозунг Кронштадского мятежа “Советы без большевиков!”, выяснилось — советская власть в “чистом” виде (буквально следующая лозунгу “ВСЯ власть Советам!”) не способна создать властную вертикаль. А законодательная самодеятельность местных Советов уже за первый год своего “демократического” существования довела “советскую” систему до абсурда.
Легитимные “антисоветчики” Демонтаж советской системы начался с введения поста Президента Украины. Впервые главой государства становился человек, избранный всенародно, и подобного рода легитимность с лихвой перекрывала первоначальную нехватку полномочий. Впрочем, Президент — это всего лишь верхняя ступенька властной вертикали, а на начало 1992 года более низких ступенек и не было. Леонид Кравчук сумел провести через Верховную Раду конституционный закон о представителях Президента в областях и районах, тем самым “пунктирно” прочертив нынешнюю систему областных и районных госадминистраций. Первый блин был, как водится, комом, ибо на практике нередко приводил к двоевластию: исполнительные органы создавал как представитель Президента, так и соответствующий Совет. Институт представителей Президента казался тогда временной мерой — он должен был исчезнуть одновременно со всенародными выборами глав областных Советов — губернаторов, совмещающих исполнительную и представительскую власть. (На уровне районов главы советов избирались депутатами соответствующего совета, но при этом получали функции и глав исполнительных комитетов). Однако в преддверии летних выборов 1994 года Президента и губернаторов наблюдателям стало очевидно, что властная вертикаль вновь не будет создана: уж слишком большие полномочия получали губернаторы, фактически не зависимые от Президента. Аналогичную головную боль уже самим губернаторам доставляли всенародно избранные мэры крупных либо “бюджетоформирующих” городов. Получив в политическое наследство подобную систему “удельных княжеств”, второй Президент Украины — Леонид Кучма — решительно взялся за выстраивание властной вертикали одновременно с демонтажом остатков советской системы.
Вертикаль “в законе” Здесь самое время сделать одно маленькое отступление. Дело в том, что политическая терминология — “выстраивание властной вертикали”, “демонтаж советской системы” и т.д. — удобна для описания процессов извне. Что же касается взгляда изнутри, т.е. со стороны президентской команды (постепенно трансформирующейся во “властную элиту”), здесь корректнее будет использовать экономическую терминологию — “концентрация материальных и финансовых ресурсов государства”. Именно в подобной концентрации вкупе с передачей соответствующих политических и экономических рычагов в руки Президента в то время многие видели панацею от жестокого экономического кризиса. Эти идеи превалировали и в обществе, и в “экспертном пространстве”, что во многом облегчило последующую конституционную реформу 1994-1996 гг. В целях экономии места мы обозначим лишь основные этапы “большого пути”. Во-первых, Президент создал институт областных и районных государственных администраций (позже закрепленный законодательно), главы которых назначались им же. (Дабы смягчить эффект от нововведения, Леонид Кучма на первый раз главами администраций назначил председателей соответствующих советов — областных и районных). Далее, через механизм конституционного соглашения Президент получил исключительное право на назначение премьера (с согласия Верховной Рады) и снятие его с должности. И конечным пунктом реформы стало принятие Конституции 28 июня 1996 года, закрепившей Президентскую Республику в качестве формы правления. Можно утверждать, что на сегодня президентская власть несколько усилилась по сравнению с 1996 годом, но это уже дань, скорее, политической практике.
“Тяжела ты, шапка Мономаха!” Не обязательно знать историю, чтобы догадаться, что данная фраза не могла быть сказана кем-то из тех, кто эту шапку носил, — вряд ли кому она была в тягость. Скорее всего, этой фразой бояре каждый раз пытались смутить очередного наследника престола с тайной надеждой, что тот, испугавшись, поделится с ними полномочиями... Вот и нынешняя конституционная реформа предполагает сокращение полномочий в первую очередь уже СЛЕДУЮЩЕГО Президента. (Если она состоится, то Кучме придется существовать в новом конституционном поле не более полугода). И здесь мы снова должны взглянуть на процесс изнутри, т.е. со стороны властной элиты, и вновь перейти от политической к экономической терминологии.
 |
|
Впервые главой государства становился человек, избранный всенародно, и подобного рода легитимность с лихвой перекрывала первоначальную нехватку полномочий. |
 |
Итак, в результате конституционной реформы 1994-1996 гг. управление материальными и финансовыми ресурсами страны было централизовано и сконцентрировано в руках Президента и сложившейся вокруг него властной элиты. По “официальной версии” это способствовало преодолению наиболее опасных кризисных явлений в экономике. Однако теперь контроль над всеми этими ресурсами и доступ к рычагам управления должен будет после 2004 года перейти в другие руки. Что неизбежно вызовет существенное (если третьим Президентом станет представитель нынешней властной элиты) либо радикальное (в случае победы представителя оппозиции) перераспределение не только ресурсов, но и прав собственности в стране. Единственным путем к сохранению относительной стабильности (с точки зрения действующей власти) может стать децентрализация рычагов управления. Именно в этом аспекте мы и рассмотрим конституционную реформу, предложенную Президентом Леонидом Кучмой, в следующем номере БИЗНЕСа. (Окончание следует)
Текст: Дмитрий Джангиров (36), главный редактор газеты “Понедельник” (специально для БИЗНЕСа). |