Государственный интерес
    В конце мая текущего года тема размежевания земель на коммунальные и государственные вышла на новый виток. 23 мая 2007 г. Президент Украины Виктор Ющенко предложил правительству безотлагательно увеличить финансирование работ по размежеванию земель государственной и коммунальной собственности. По мнению главы государства, “существует множество свидетельств нарушения земельного законодательства в части использования земель государственной собственности, предоставленных в постоянное пользование или аренду госпредприятиям, а также предприятиям с госдолей собственности”. Кроме того, глава государства отметил, что в регионах широко распространена практика нецелевого использования, переуступки и незаконного изъятия земельных участков государственной собственности.
    Напомним: Закон №1457 “О размежевании земель государственной и коммунальной собственности” был принят 05.02.04 г. (далее — Закон №1457). Так, согласно ст.7 этого документа, к коммунальным относятся все “земли в границах населенных пунктов (кроме частных и государственных), участки за их пределами, на которых расположены коммунальные объекты и объекты недвижимого имущест­ва совместной собственности, а также земли запаса”. Также Закон №1457 предусматривает, что в распоряжение местных советов не могут быть переданы земли атомной энергетики и космической системы, обороны, лесного фонда, земли под казенными предприятиями, водными объектами общегосударственного значения, участки зон отчуждения, а также земли, используемые для обеспечения деятельности ВР, Президента, Кабмина и НАН Украины. По оценкам экспертов, сегодня в Украине необходимо провести размежевание примерно 30 млн га коммунальных и государственных земель, в том числе за границами населенных пунктов — 25,1 млн га. Ориентировочная стоимость работ — около 500 млн грн. Правда, пока, за исключением пилотных проектов, процесс размежевания в Украине так и не сдвинулся с мертвой точки. До марта 2006 г. этого не делали, потому что отсутствовали методические рекомендации относительно порядка проведения размежевания (соответствующие нормативы были утверждены приказом Госкомзема №103 от 16.03.06 г.). Но и после принятия вышеуказанных рекомендаций ситуация не изменилась. По словам Павла Кулинича, старшего научного сотрудника Института государства и права им.В.Корецкого НАН Украины, размежевание земель, по сути, и не начиналось: “Когда в соответствии с действующим Законом будет проведено размежевание — не знает никто. Даже в столице Украины, в Киеве, где из бюджета ежегодно выделяют 5 млн грн. на проведение работ по размежеванию земель, и то конца-края не видно. Пока не проведено размежевание земель по формам собственности, порядок таков: в черте населенных пунктов землями распоряжаются местные власти, а за чертой — органы исполнительной власти. Земли, которыми распоряжается исполнительная власть, по сути, и являются государственными”. Эксперты называют несколько причин саботирования размежевания земель. Самая главная из них — незаинтересованность местных органов самоуправления (см. “О проблемах размежевания…” на стр.47). Во-первых, все затраты (на составление кадастровых планов, картографические работы, выдачу актов на право собственности) ложатся на их плечи. Во-вторых, местные советы теряют часть земель — она отходит в распоряжение госорганов, в том числе речь идет о земельных участках под государственными учреждениями в пределах населенных пунктов. Понятно, что такое положение вещей в первую очередь не устраивает Киев. Несмотря на политические предпочтения каждого нового правительства, Кабинет министров Украины всегда был заинтересован в создании централизованной системы управления землями госсобственности. В конце прошлого года Госкомзем решил ужесточить политику проведения Закона №1457 в жизнь, разработав законопроект о внесении изменений в Земельный кодекс, предусматривающий, что если органы местного самоуправления до 01.01.09 г. не завершат процесс размежевания земель, то все спорные земли перейдут в государственную собственность. Этот проект, по информации БИЗНЕСа, уже направлен в Комитет ВР по вопросам агрополитики и земельных отношений. Кроме того, правительство начало практику “ручного” разделения земель. Так, 14.05.07 г. с подачи Кабмина парламент принял за основу законопроект №3175 “О внесении изменений в ст.6 Закона “О размежевании земель государственной и коммунальной собственности”. В частности, согласно этому документу, в перечень земель госсобственности предлагается внести участки под государственными профтехучилищами и вузами.

Кто будет торговать
    По мнению экспертов, за столь единодушным стремлением Президента и правительства как можно скорее провести размежевание земель в Украине стоят четкие прагматичные интересы. Так, в частности, в своем заявлении от 23.05.07 г. Виктор Ющенко рекомендует правительству рассмотреть вопрос создания Фонда земель государственной собственности как специально уполномоченного органа власти для “координации и большей эффективности распоряжения землями государственной собственности”.
    Удивительно, но за день до этого, 22.05.07 г., на рассмотрение ВР был вынесен законопроект №3037 “О Фонде земель государственной собственности и управлении землями государственной собственности”. Авторы законопроекта — экс-вице-премьер по вопросам АПК Иван Кириленко (БЮТ), нынешний вице-премьер по вопросам АПК Виктор Слаута (ПР), Евгений Сигал (БЮТ) и Василий Сильченко (СПУ). То есть все украинское аграрное лобби, независимо от партийной принадлежности. Законопроект предлагает создать государственное хозрасчетное учреждение, подчиненное центральному органу исполнительной власти по вопросам земельных отношений, для осуществления контроля и руководства оборотом земель, находящихся в госсобственности. Напомним: постановлением Кабмина №19-з от 31.01.07 г. было принято решение реорганизовать Госкомзем в Государственное агентство по земельным ресурсам Украины. То есть в случае создания Фонд земель государственной собственности будет подчиняться Госземагентству.
    Причем, согласно законопроекту №3037, предполагается, что Фонд будет “осуществлять организацию и финансирование землеустройства на землях государственной собственности, которые не предоставлены в постоянное пользование госпредприятиям, учреждениям и организациям: организовывать и проводить земельные торги, конкурсы, осуществлять процедуру изъятия (выкупа) земель для общегосударственных общественных нужд и т.д. В сферу компетенции Фонда также будут входить земли, переданные в пользование или в аренду коммунальным предприятиям, юридическим и частным лицам”.
    Кроме того, в ведение Фонда отойдут земельные участки, выкупленные Украиной у иностранных государств или их граждан. К слову, таких обширных распорядительных функций у нынешнего Госагентства по земельным ресурсам нет. Ведь сегодня землями госсобственности распоряжаются органы исполнительной власти, в зависимости от компетенции: районные государственные администрации, обладминистрации, Совмин АРК, КМУ Государственное агентство и т.д. (см. “О создании Фонда” на стр.47). Кроме всего прочего, авторы законопроекта предлагают “для обеспечения реализации программы управления землями государственной собственности” зачислять в Фонд 5% средств, полученных от продажи земельных участков госсобственности. Несложно представить, какие перспективы “заработка” открываются перед Фондом, если речь идет о миллионах гектаров госземель. Правда, в пылу политических баталий парламентарии отправили законопроект о создании Фонда на доработку, но вполне возможно, что хозрасчетная структура с аналогичными названием и функциями может уже в ближайшее время появиться в виде отдельного ГП в структуре Госземагентства, так же, как в свое время было создано ГП “Укрспецзем”.

	О законопроекте №3037 Павел Кулинич (51), старший научный сотрудник Института государства и права им.В.Корецкого НАН Украины:     — Законопроект №3037 “О Фонде земель государственной собственности и управлении землями государственной собственности” был подготовлен в Госземагентстве и является не чем иным, как попыткой монополизировать распоряжение приватизируемыми землями государственной собственности. Госземагентство решило, что сможет осуществлять отчуждение земель лучше, чем органы общей компетенции: районные, областные госадминистрации. На это, собственно, и был рассчитан законопроект. В случае создания Фонда Госземагентство получило бы исключительные права на продажу, приватизацию, передачу в частную собственность государственной собственности. Я противник этого закона, поскольку это будет очередная попытка монополизации. В частности, в случае принятия документа будут созданы дополнительные возможности для злоупотреблений на земельном рынке. Госземагентство, даже с урезанными полномочиями, наделено довольно широкими функциональными обязанностями в сфере регулирования земельных отношений, оно осуществляет значительную часть работы по подготовке земель к продаже, а теперь им еще дадут право продавать… Ну это будет… О создании Фонда Андрей Кушиль (36), президент Ассоциации “Земельный союз Украины” (с 2004 г.; 64 члена):     — Идея создания Фонда витала уже давно. Сегодня в стране нет единого органа, выполняющего функции управления госземлями и контролирующего их оборот. Госземагентство и его подразделения в большей степени заняты технической стороной вопроса: различные согласования, разработка и экспертиза проектов землеустройства, контроль за землепользованием и т.д. Необходимость создания специального органа управления госземлями вызвана еще и тем, что земля — объект очень специфический. Если передать функцию управления госземлями Фонду госимущества, это будет означать создание еще одного агентства, но уже при ФГИ. К сожалению, на сегодняшний день в Украине не проведено размежевание земель по формам собственности. По сути, этот процесс находится в начальной стадии и проходит достаточно вяло. Официальная версия — недостаточное финансирование. Однако, исходя из установленного сегодня порядка, в соответствии с которым землями в границах населенных пунктов распоряжаются местные власти, нетрудно прийти к выводу, что местное самоуправление не слишком заинтересовано в проведении размежевания. Понятно почему — придется не только выпустить из-под контроля часть несусветно дорогих городских земель, но еще и профинансировать работы по размежеванию. О проблемах размежевания земель Наталья Сигитова (48), заместитель начальника Донецкого областного управления земельных ресурсов:     — В Донецкой области только в одном городе — Артемовске — проект размежевания земли на государст­венную и коммунальную находится на стадии завершения.     Земли госсобственности сегодня в основном продают советы в границах населенных пунктов. Если это иностранное предприятие или СП, то продажа согласовывается с Кабмином. Закон “О размежевании земель” сегодня практически не работает. По трем причинам.     Во-первых, в Законе “О размежевании…” предусмотрено, что размежевание проводится в основном за счет местного самоуправления. У них, по понятным причинам, денег нет. Нет их и у государства.     Во-вторых, у нас нет целевых средств, которые шли бы на реформу, на землеустройство.     И в-третьих — на сегодняшний день местным советам невыгодно размежевание, поскольку часть земель отойдет государству. Сегодня 90% средств от продажи земель госсобственности идут в местные советы, 10% — в госбюджет. После размежевания советы будут торговать только коммунальной землей. О проблемах размежевания земель Федор Телега (58), заместитель начальника Запорожского областного управления земельных ресурсов:     — В нашей области размежевание земель на коммунальные и государственные пока не проведено. Подготовительные работы завершены, но нормативная база сейчас такова, что это очень трудно сделать. Есть земли государственной собственности, разделить их на государственную и коммунальную — не проблема, но сегодня никто не хочет выполнять эти работы. Всех устраивает пункт 12 Переходных положений Земельного кодекса, который гласит, что до размежевания земель по формам собственности в границах населенных пунктов полномочия относительно распоряжения земельными участками осуществляются местными органами самоуправления, а за границами — райгосадминистрациями. Всех на местах это устраивает, и никто не хочет проводить инвентаризацию земель в целях их размежевания. Михаил Шевелев (60), заместитель председателя Комитета по земельным ресурсам АР Крым:     — Программа размежевания земель на государственные и коммунальные в АР Крым уже есть; некоторые председатели горсоветов противодействуют процессу. Очевидно, они имеют большое желание некоторые участки земли “втянуть” в границы своих населенных пунктов, чтобы распоряжаться этой землей. К большому сожалению, многие законы в Украине не работают. Не является исключением и Закон “О размежевании земель”. Согласно законодательной базе, при размежевании земель обязательно нужна подпись, согласие председателя местного совета. А если он не хочет подписывать, что в этом случае делать? Законы должны быть более жесткими и конкретными, в них должны быть регламентированы не только сроки, но и ответственность. Сегодня решения по выделению земельных участков как юридическим, так и физическим лицам принимаются органами местного самоуправления на сессиях. Я всегда говорил, что это — органы коллективной безответственности. Необходимо в законодательную базу внести ответственность, причем сделать ее персональной. Вот когда будет персональная ответственность, тогда будет и порядок.     Земли государственной собственности продаются и сегодня. В основном это участки, расположенные в границах населенных пунктов. Что касается продажи земель государственной собственности за пределами населенных пунктов, то, по итогам 2006 г., в Крыму не было продано ни одного участка, а в начале этого года Комитет по земельным ресурсам АР Крым провел аукцион, на котором за 3,2 млн грн. было продано право аренды трех участков земли Черноморского региона общей площадью 9 га, и это все, что удалось сделать.

Текст: Денис Лешукович,
Роман Каменев (стр.46-48),
dleshukovich@business.ua