[03.03.08]

Автор дня - Василий Стоякин, директор Центра политического маркетинга

18 февраля президент своим указом утвердил состав НКС, а 20 февраля состоялось его первое заседание.

Формально целью деятельности совета является выработка текста новой Конституции с дальнейшей его передачей в Верховную Раду и на референдум. Имеет смысл определить, что и как может делать НКС, а также, каковы могут быть его «недокументированные возможности».

Механизм принятия Конституции

Перед президентом стоят две задачи – обеспечить:

• полную подконтрольность себе конституционного процесса;

• легитимность новой Конституции, представив ее как результат национального консенсуса.

Очевидно, Виктор Ющенко уже смирился с тем, что полностью проигнорировать парламент, как это планировалось вначале, он не может. Поэтому ему крайне важно участие ПР в НКС – если представители ПР предварительно поддержат проект в НКС, то и в парламенте ПР проголосует «за».

Ради сотрудничества с ПР президент даже пошел на существенную уступку, фактически дав согласие на то, чтобы текст нового Основного закона сначала был принят ВР (двумя третями голосов), а затем уже вынесен на референдум.

Пока ПР свои обязательства не выполнила – в состав НКС делегирован только один представитель партии. Более того, Верховная Рада в своем нынешнем состоянии вообще вряд ли способна даже обсуждать (не то, чтобы принимать) какие-либо законопроекты, требующие квалифицированного большинства. В любом случае, работа в ВР приведет, как минимум, к двум последствиям:

• текст проекта будет существенно изменен;

• наверняка не удастся выдержать запланированные сроки принятия Конституции (28 июня 2008 года). К тому же, БЮТ и ПР постараются затянуть время, чтобы действующий президент не успел воспользоваться расширенными полномочиями для организации «правильного» голосования.

Конституционные проекты СП

Из СМИ известно, что в СП разрабатываются два проекта новой Конституции – Шаповала и Гавриша. Из частных источников известно, что «соревнование» идет не так между проектами, как между идеологиями.

Идеология жесткого авторитарного режима. Ей соответствует проект Шаповала, презентованный И. Юхновским. По этому проекту, прав у нового президента будет значительно больше, чем когда-либо просил себе Кучма. Достаточно сказать, что премьер в этом проекте назначается президентом с согласия парламента, а в норме о праве президента распускать парламент не содержится никаких оснований для этого (т.е. президент произволен в использовании своего права).

Идеология «гетьманата». Смысл этого подхода состоит в том, чтобы не расширять чрезмерно полномочия президента, но в разумных пределах сузить полномочия всех остальных органов власти и противопоставить их друг другу. Для принятия любого сколько-нибудь важного решения ресурсов одного института не хватает, и равновесие может быть нарушено только вмешательством президента. При этом, президент сохраняет много инструментов влияния на все органы власти (распускает ВР, заставляет КМ работать в его интересах и т.п.).

Эта идеология, фактически, содержится в представленном в парламент президентском проекте закона о Кабмине.

Что касается проекта Гавриша, то у нас не хватает информации, чтобы судить о том, относится ли он к той или иной идеологии, или содержит некую третью. Известно только, что он предполагает двухпалатный парламент (так же, как ранние кучмовские проекты).

Президент, скорее, склоняется к модели «гетьманата», поскольку он учитывает как европейские симпатии Ющенко, так и его желание быть не так верховным администратором, как дипломатом, согласовывающим действия различных групп влияния. Однако, эта модель очень сложна в разработке (Гавриш, судя по слухам, не смог учесть всех нюансов) и в последующем применении. Буквально любая запятая может существенно ослабить президента. Но, в то же время, не слишком авторитарный проект проще пройдет через ВР и даже через референдум.

Вероятность того, что СП, подобно АП Кучмы в 2002-2004 годах, будет лихо проводить свою политику с нормами законопроектов¹, чрезвычайно низка. Просто нет менеджеров и юристов уровня В. Медведчука. Однако нельзя исключать, что НКС и даже ВР получит несколько вариантов нового Основного закона – просто потому, что Ющенко сам еще не решил, что именно ему нужно. Однако совместить эти проекты, скорее всего, будет невозможно.

Юридический статус

Формально НКС – вспомогательный орган при президенте, возможность формирования которых предусмотрена п. 28 Ч. 1 Ст. 106 Конституции. В этом смысле он находится в равных правах с, например, Секретариатом президента.

Функции НКС установлены указом президента от 27 декабря прошлого года. В соответствии с этим указом, на НКС возложена подготовка «концепции системного обновления конституционного регулирования общественных отношений в Украине и проекта новой редакции Конституции Украины». Совет формируется президентом «с учетом предложений» партий, общественных организаций, органов власти и самоуправления, НАН.

Утверждено даже положение о НКС, с которым, правда, никто не считается. На первом же заседании 20 февраля были нарушены, минимум, два пункта положения:

• об открытости его заседаний – журналистов выпроводили сразу же после выступления президента (видимо потому, что высказывания других участников никакого значения не имели);

• о принятии решений голосованием – по отзывам участников заседания, это было сочтено ненужной формальностью (по той же причине – реальным весом в совете имеет только голос президента по схеме: «все против, я – за, решение принято»).

Дополнительные возможности устройства

При всей ничтожности юридического статуса НКС, он имеет несколько неоспоримых (по крайней мере – для президента) достоинств.

Во-первых, НКС фактически легитимен, что признано всеми основными политическими силами.

Во-вторых, НКС худо-бедно, но выполняет функции народного представительства. Более того, с определенной точки зрения, ему это удается даже лучше, чем парламенту, поскольку вносится поправка на результаты президентских выборов (немалая квота сотрудников СП и СНБОУ), местных выборов, а также имеется представительство непарламентских политических и общественных организаций.

Правда, все это находится в некотором противоречии с принципом разделения властей.

В-третьих, НКС довольно полно представляет элиты, причем делает это однозначно лучше парламента – просто потому, что за парламентом такой функции не числится (хотя реально он ее исполняет).

В-четвертых, мера оппозиционности НКС определяется самим президентом, который формирует совет и по необходимости может его распустить без объяснения причин.

Идеальный парламент?

При сравнении фактического статуса НКС с президентскими конституционными инициативами нетрудно заметить, что совет объединяет в себе практически все качества, которые Виктор Ющенко хотел бы видеть у парламента.

Во-первых, он должен иметь фактическую легитимность при дефиците легитимности юридической. Последняя ему не особенно и нужна, поскольку законы все равно принимает президент и «его нация» посредством референдумов.

Во-вторых, он выполняет функции народного представительства. Причем президент точно знает, что, если парламент перестает представлять народ, его надо распустить.

В-третьих, он должен представлять элиты, что автоматически превращает его в площадку для ведения переговоров, жизненно нужных для реализации концепции «гетьманата». Результаты этих переговоров дополняют, изменяют или отменяют принимаемые нацией законы.

Кстати, неожиданно низкое представительство общественных организаций в составе НКС связано, очевидно, именно с этой функцией. Понятно, что люди вроде Евгения Захарова готовы поддержать практически любые инициативы президента, но они, своим революционным энтузиазмом, могут помешать проведению переговоров с реальными игроками.

В-четвертых, парламент должен быть послушен. Правда, его состав не должен назначаться прямо – это вызовет недопонимание на Западе и может помешать эффективному представительству элит. Однако президент может его в любой момент разогнать или убрать нежелательных членов (для чего нужна отмена неприкосновенности).

Временный парламент

Учитывая кризис действующей Верховной Рады, НКС вполне может оказаться не столько конституционным советом, сколько временным парламентом.

Допустим, «выбегает» 30 дней неработоспособности нынешнего парламента и встает вопрос о его роспуске. Что дальше – очередные внеочередные выборы? Для президента, который лишился единственной политической силы, готовой его поддерживать, они будут еще более бесплодными, чем выборы 2006 года.

Естественно предположить, что президент объявит о роспуске не парламента, но всей политической системы. Ведь очевидно, что после вступления в действие конституционной реформы, страна находится в состоянии постоянного политического кризиса². Для того, чтобы ее из него вывести, можно, например, принять новую Конституцию. Старая отменяется как неработоспособная указом президента (это персонально для М. Сироты, который не может понять, как можно принять новую Конституцию при живой старой…).

В этой ситуации НКС не только разрабатывает саму Конституцию, но и принимает необходимые для проведения референдума и выборов временные (а может и постоянные) законы, возможно даже формирует временное правительство – на основе представительства всех политических сил. Тут уж на что фантазии хватит.

А дальше проводится конституционный референдум и выборы нового парламента – последовательно или даже одновременно.

Хотя, как представляется, у президента нет ресурсов, необходимых для осуществления такого проекта, но это ведь, в конечном итоге, это функция договоренностей с элитами…

---

¹ Напомним, что тогда АП подбрасывал оппозиции «тухлые» темы (вроде двухпалатного парламента), которые никто не собирался включать в Конституцию, но которые сдавались как «уступка» оппозиции, с тем, чтобы сохранить ядро проекта.

² То, что этот кризис возник в результате категорического нежелания президента выполнять нормы Конституции – не столь очевидно. Тем более, что президент ни разу не был наказан за нарушение Конституции и вообще – политическая элита согласились с его правом Конституцию нарушать.