[18.02.08]

Автор дня - Алексей ПОПОВ

Ющенко хочет, чтоб премьер Тимошенко согласилась на меньшие полномочия, чем у премьера Пустовойтенко. Тимошенко — чтобы Ющенко нашел некрасивый повод для их разрыва

Юлия Тимошенко сознательно идет на обострение конфликта с Виктором Ющенко, для которого дело Семенюк — это прежде всего дело о собственных полномочиях. К такому выводу приходишь не столько на основании бросившегося всем в глаза отстранения главы ФГИУ и приостановки этого решения указом президента, сколько на основании принятого уже после указа распоряжения правительства № 255-р от 7 февраля, которым дополнительно вводятся должности еще одного первого заместителя и заместителя главы ФГИУ.

Прошел бы Портнов в парламенте?

Взглянув на ситуацию с точки зрения Тимошенко, необходимо признать, что у Юлии Владимировны были основания именно таким образом пытаться заменять Семенюк на Портнова. Очень вероятно, премьер предполагала, что и смещение Семенюк, и назначение на ее место Портнова не наберут нужного количества голосов в ВР. Во-первых, потому что кого-то из депутатов не окажется на месте, и реального большинства у коалиции не будет. При этом введенная спикером практика перекличек делала вероятность такого события почти неизбежной. И неважно, устроил ли это Яценюк по собственной инициативе, чтобы, закрыв тему голосования чужими карточками, создать доверие у оппозиции, или же действовал по согласованию с Банковой, чтобы создать дополнительный фактор недееспособности парламента. Факт тот, что БЮТ спикерскими перекличками явно разочарован.

Во-вторых, в назначение Портнова примешивался дополнительный риск — недополучить голоса от НСНУ. Речь идет не только о Плюще и Криле, которые выглядят 100%-ными людьми Балоги. Многим другим нунсовцам, у которых конфликт лояльности между Ющенко и Тимошенко, должно многое не нравиться в прошлом нового премьера. Например, то, что Портнов помогал команде юристов, защищающих Виктора Януковича в Верховном Суде во время президентских выборов. Конечно, это по политическим меркам было давненько. И это не помешало самому президенту назначить Степана Гавриша, чья роль в той команде была более заметна, сначала судьей КС, а затем замом секретаря СНБО. Но вот что говорил Портнов в интервью «УП» уже в сентябре нынешнего года http://pravda.com.ua/ ru/news/2007/9/12/63756.htm: «Я с нескрываемым негодованием не воспринимал Виктора Ющенко, и с тех пор моя точка зрения не изменилась. И сделал для себя такой вывод, когда я еще работал руководителем департамента в комиссии по ценным бумагам, а Виктор Андреевич возглавлял сперва Нацбанк, а потом и Кабинет Министров.

Для меня были парадоксом поручения за его подписью по развитию финансовых рынков, рынков ценных бумаг, приватизации, национальной депозитарной системы. Я не мог ответить на вопрос: «Как человек, столько лет возглавлявший Нацбанк Украины и ставший премьер-министром, может давать такие письменные поручения, которые просто не налазят ни на одну финансовую формулу?»

Как вроде из космоса прилетели люди, их назначили премьер-министром, и они начали давать поручения! И чем дольше я наблюдал за действиями этой команды, тем больше понимал, что они занимаются исключительно популизмом».

И по действиям Ющенко в президентской должности, уже во время политического кризиса, Портнов прошелся: «Я, например, заявлял, что президент, уволив судей Конституционного Суда, поступил незаконно. Я считаю, что таких полномочий у него нет, и думаю, что за это в будущем Ющенко придется отвечать. Когда — жизнь покажет».

И даже задел представителей ныне самой лояльной к Юлии Владимировне политической силы в рядах НУНС — «Самообороны»: «...Я последовательно как адвокат брался за судебные дела против команды, которая окружала президента (2005 — начало 2006. — А. П.). Более того, сам был истцом по ряду дел...

Я ходил в суд, проигрывал там, а в этот период активно проводились обыски у меня в офисе. Постоянно от Юрия Витальевича Луценко приходили самые разные люди. Это были какие-то совершенно левые дела, возбужденные «по факту», где фигурировали какие-то мои помощники...

Именно политические репрессии со стороны окружения Ющенко, а их апологетом являлся Петр Порошенко и Юрий Луценко, привели к полному поражению на парламентских выборах и формированию другой правящей коалиции» (в 2006. — А. П.).

Думаю, достаточно просто освежить в сознании депутатов НУНС эти высказывания, чтобы нескольких голосов фракции Портнов недосчитался. А больше и не нужно, чтобы он лишился кресла. Ибо привлечение голосов за кандидатуру Портнова от «регионалов» и коммунистов выглядит почти фантастикой. Для КПУ, защищающей приоритет госсобственности, потерей лица будет сдача даже немногих голосов для человека, который будет заниматься распродажей этой собственности. Для «регионалов» же представитель БЮТ на этой должности тем более неприемлем, поскольку реприватизационные намерения Тимошенко абсолютно очевидны.

И никак не выглядит достаточной гарантией критическое отношение самого Портнова к реприватизации: «Если политические лидеры БЮТ сегодня меня спросят, поддерживаю ли я реприватизацию, я скажу: «Нет!» Потому что украденное у государства олигархами предприятие — это плохо, а реприватизация — я считаю, что это очень плохо. А когда нет третьего варианта, то надо выбирать менее плохой» (там же, «УП»).

С учетом всех этих факторов, Тимошенко могло показаться, что наиболее реальный вариант достижения контроля над фондом — это не дожидаться решения парламента, а силами правительства сместить Семенюк и назначить своего человека первым замом, который будет как и. о. руководить ФГИУ неопределенно долго.

Однако вопреки всем этим соображениям очень трудно представить, что Тимошенко не могла предвидеть, что ее действия по смене Семенюк будут юридически парализованы президентом, а значит — окажутся сотрясанием воздуха (по крайней мере — до решения КС по этому поводу, а его можно ждать бесконечно долго). Ведь действия Ющенко по приостановке решений правительства выглядят очень логичными, даже если отбросить факторы воспрепятствования премьеру набрать материальный ресурс для выборов и защитить «Днипроэнерго» Ахметова от реприватизации. Ющенко не только имел юридические зацепки, но и практическую выгоду стать в позу защитника закона — ему нужно показать все невыгодные стороны парламентской модели и значимость президента как гаранта права в свете запланированной им перекройки Конституции в сторону невиданных прежде полномочий.

Право на расследование — не право на отстранение

Действительно, на главу ФГИУ распространяются требования закона «О Государственной службе», так как он не входит в перечень исключений, зафиксированных в ст. 9, которых данный закон не касается (министры, народные депутаты, судьи КС и других высших судов, Генпрокурор и его замы).

А в ст. 22 того же закона говорится: «Рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою приймається керівником державного органу, в якому працює цей службовець».

Можно спорить о том, подконтролен ли ФГИУ правительству, но даже в случае такой подконтрольности никак нельзя считать Фонд госимущества частью Кабинета Министров. Следовательно — и его главу нельзя считать сотрудником Кабмина. Представляется, что авторы закона вообще не предполагали, что данное его положение можно применять относительно должностных лиц такого ранга.

В этой же статье есть и о служебном расследовании относительно госслужащих: «Тривалість відсторонення від виконання повноважень за посадою не повинна перевищувати часу службового розслідування. Службове розслідування проводиться у строк до двох місяців у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України».

Такой порядок утвержден постановлением Кабмина 13 июня 2000 г. (еще при премьерстве Ющенко) (http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=950-2000-%EF). Там по интересующим нас вопросам говорится следующее: «Рішення щодо проведення службового розслідування приймається вищими посадовими особами України, Першим віце-прем’єр-міністром України, керівником державного органу (посадовою особою), що призначив на посаду державного службовця, стосовно якого має проводитися службове розслідування, керівником органу, в якому працює державний службовець» (п.2).

Таким образом и Тимошенко, и даже Турчинов были вправе назначить расследование в отношении Семенюк.

Однако отстранение от обязанностей не может быть синхронным с расследованием. Пункт 4 документа гласит: «Службове розслідування проводиться з відстороненням державного службовця від виконання повноважень за посадою або без такого відсторонення. Рішення про відсторонення приймається за поданням голови комісії з проведення службового розслідування керівником державного органу, в якому працює службовець».

То есть сначала создается комиссия для расследования, а уже затем она просит отстранить госслужащего. В случае с Семенюк так сделано не было.

Итак, очевидно, что правительство не имело права отстранять Семенюк, однако назначить расследование оно имело право, ибо в данном положении право высших должностных лиц (следовательно — и премьера) на такое расследование не ограничено. Поэтому формально Тимошенко может возбудить расследование даже относительно тех госслужащих, которые никак ей формально не подчиняются — например, Балоги или Богатыревой.

Однако Ющенко целиком приостановил распоряжения правительства относительно руководства ФГИУ во всех пунктах — и об отстранении, и о расследовании, и о смещении одних замов и назначении других.

А власть ли ФГИУ? И какая?

А вот вопрос о кадровых назначениях в руководстве ФГИУ законодательством никак не урегулирован. О нем ничего не сказано в законе «О приватизации госимущества», где идет речь лишь о назначении главы Фонда, да и эти положения на практике аннулированы политреформой, ибо по Конституции его кандидатуру Раде подает премьер, а по закону — президент. О назначении замов напрямую речь идет лишь во «Временном положении о ФГИ», принятом еще 7 июля 1992-го постановлением Верховной Рады (http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=2558-12.) Согласно ч. 3 ст. 8 этого документа «Голова Фонду має заступників, які призначаються і звільняються з посади Президією Верховної Ради України за поданням голови Фонду». Но понятие «Президиум Верховной Рады» ушло в историю с принятием Конституции 1996-го.

На практике же замов главы ФГИ при президенте Кравчуке назначал Кабмин, а при президенте Кучме, с конца 1994-го, — президент. Правовая основа таких назначений, сделанных до 28 июня 1996 г., крайне сомнительна. А вот после принятия Конституции появились основания. В той редакции Основного Закона согласно ст. 106 п. 10, президент по представлению премьера назначал как министров, так и руководителей других органов центральной исполнительной власти, а также прекращал их должностные полномочия. На основании этой статьи Кучма и производил назначения руководства ФГИ.

В то же время в самом законе о приватизации госимущества Фонд формально не назван не только органом центральной исполнительной власти, но и органом власти вообще. Там лишь (ст. 7 ч. 1) говорится: «Державну політику в сфері приватизації здійснюють Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва у районах і містах, органи приватизації в Автономній Республіці Крим, що становлять єдину систему державних органів приватизації в Україні» (http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=2163-12).

Аналогичным образом и во временном положении (ст. 1): «Фонд державного майна України (Фонд) є державним органом, який здійснює державну політику в сфері приватизації державного майна, виступає орендодавцем майнових комплексів, що є загальнодержавною власністю».

И все же в том, что ФГИ — это не орган власти, трудно усомниться, ибо как можно проводить государственную политику, не имея власти? Согласно же ст. 6 Основного Закона (она оставалась неизменной с 1996-го), «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову». То есть существуют три ветви власти. Ни о каких других ветвях Конституция речи не ведет. Представить, что ФГИ — это орган законодательной или судебной власти, невозможно. Стало быть — он принадлежит к власти исполнительной.

Сообразно такой логике и поступал Леонид Кучма, осуществляя кадровые назначения. Эту логику он отстаивал в Конституционном Суде (в деле о подчиненности ФГИ) 10 лет назад. Именно ссылаясь на вердикт КС по этому делу (от 1 июля 1998-го), Андрей Портнов на последней «Свободе Савика Шустера» утверждал, что место Фонда в системе органов исполнительной власти определено КС.

Но это неточно. В резолютивной части данного решения речь идет лишь о том, что неконституционно положение закона «О приватизации госимущества» о подчиненности ФГИ Верховной Раде.

Да, в мотивировочной части, где описываются аргументы сторон процесса, говорится, что президент утверждал, что ФГИ относится к органам исполнительной власти, а спикер — о том, что не относится. Однако, как следует из текста решения (http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=v009p710-98), сам суд по этому поводу прямо не высказался. Можно из подтекста документа считать, что КС здесь разделил точку зрения тогдашнего президента, но это не единственное возможное мнение, и вообще трактовка судебных решений на основе не их текста, а подтекста легко заведет в полный правовой беспредел.

Поэтому надо считать, что формально принадлежность ФГИ центральным органам исполнительной власти была закреплена лишь Указом Кучмы № 1573 от 15 декабря 1999-го, где утверждена структура этих органов. Фонд госимущества входил согласно указу в число органов центральной исполнительной власти со специальным статусом.

После политреформы к Кабмину перешли вопросы как создания, ликвидации и реорганизации органов центральной исполнительной власти, так и кадровых назначений в них. Это зафиксировано в соответствующих частях ст. 116, где перечислены полномочия правительства:

«9-1) утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

9-2) призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України».

И практическая реализация этих положений Конституции, в том числе и относительно ФГИ, началась уже правительством Еханурова. Так, 27 апреля 2006-го его Кабмин постановлением № 564 уволил Александра Бондаря с поста заместителя главы ФГИУ, а 30 июня постановлением № 889 назначил на освободившуюся вакансию Анатолия Гриненко. И это никаких возражений у Виктора Ющенко не вызывало.

Однако 30 января 2007-го своим указом Ющенко внес изменения в упомянутый указ Кучмы, выведя ФГИ из перечня органов центральной исполнительной власти. А стало быть, с его точки зрения, из-под власти правительства. Данное решение представляется явно неконституционным, однако оно на фоне бурных событий того времени не имело большого резонанса и нет информации, оспаривается ли оно в КС. Таков был ответ Ющенко на закон «О Кабмине», где конституционные положения о руководстве правительством органами центральной исполнительной власти были развиты, однако сами эти органы не были перечислены.

Нужен не указ, а закон

А 28 апреля в разгар политического кризиса Ющенко аналогичным образом вывел из перечня этих органов СБУ, Антимонопольный комитет, ГКЦФР и Госслужбу охраны.

Казалось бы, все очень просто — не хочет президент, чтоб какой-то орган власти подчинялся правительству, и самолично отказывает ему в принадлежности к центральной исполнительной власти. А то, что в Конституции у него не записано таких полномочий, его никак не смущает, особенно с тех пор, как Виктор Балога стал главой Секретариата.

Впрочем, во всех этих случаях очевидной зацепкой для Ющенко было то, что в нормативных актах обо всех данных органах они так же, как и ФГИУ, не именовались органами центральной исполнительной власти, хотя де-факто ими являлись. Что же касается тех органов, которые законом к этой власти причисляются, то здесь, чтобы вывести их из-под контроля правительства необходим уже не указ, а закон. И президент подал соответствующий законопроект № 1315, где НКРЭ и НКРС переименовываются из органов центральной исполнительной власти в орган государственного регулирования, и предусматриваются иные меры по перетягиванию как этих, так и ряда других структур в сферу президентских полномочий (http://news2000.org.ua/print? a=%2Fpaper%2F45953).

Итак, налицо не просто конфликт между разными правовыми нормами, как утверждал Тарас Стецькив на «Свободе Савика Шустера», пытаясь создать впечатление, что к этим нормам ни Ющенко, ни Тимошенко не имеют отношения. Нет, основа для конфликта была создана именно Ющенко. Его нормотворческой манипуляцией, проделанной еще в январе. И это сразу стало бы ясно, если бы в телепередаче отошли от темы лично Семенюк и затронули бы вопрос назначения замов.

Авантюрная глупость или сознательный расчет?

Ясно, что распоряжения Тимошенко относительно руководства ФГИУ были обречены на приостановку Ющенко не столько из-за опасений, что Фонд станет предвыборным казначейством Юлии Владимировны, не столько из-за нежелания реприватизации, а тем более не из-за симпатий к Семенюк. Дело в том, что эти распоряжения противоречат генеральной линии Ющенко: изъять из-под контроля правительства максимально большее количество органов власти.

И отмена решений Кабмина была сделана президентом как раз со ссылкой на то, что, дескать, ФГИ не относится к органам центральной исполнительной власти, стало быть, принимать решения в его отношении Кабмин не имеет права.

Такой вариант должен был бы просчитываться Тимошенко. Поэтому ее наскок на руководство ФГИУ стал возможным по одной из двух причин: либо авантюризм премьера перерос границы разумного, либо она сознательно пошла на обострение отношений с президентом, ибо понимает, что работать он ей все равно не даст, а потому считает и неизбежными, и выгодными для себя досрочные выборы. Только Тимошенко нужно, чтобы Ющенко создал невыгодный для него самого повод для разрыва — а защита Семенюк для «оранжевого» электората — это один из таких поводов.

Конечно, можно серьезно расценивать и один, и другой варианты. Однако, на первый взгляд, рядовое распоряжение № 255-р заставляет предположить, что (независимо от того, насколько самоуверенна и авантюристична была Тимошенко, когда отстраняла Семенюк), сейчас имеет место второй вариант.

Этим указом премьер лишь меняет штатное расписание, вводя дополнительные должности первого зама и зама председателя ФГИУ, и никого не назначает.

Законно это или нет?

Аналогичные решения были законными для премьера Пустовойтенко. 21 августа 1997-го его правительство постановлением № 920 ввело дополнительные должности зампредов ФГИ. 4 августа 1998-го постановлением № 1234, наоборот, сократило ряд этих же должностей. И, наконец, 9 декабря 1999-го постановлением № 2220 ввело еще одну должность зампреда.

Таким образом при старой редакции Конституции президент назначал замов главы ФГИУ, но правительство определяло их количество. При этом, вероятно, Кабмин делал это, опираясь на ч. 9 ст. 116 Конституции, согласно которой он «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади».

Эта часть Конституции с политреформой не претерпела изменений. Однако если Кучма считал, что ФГИУ — это орган центральной исполнительной власти, то Ющенко так не считает. И сказав «а», он должен говорить «б» и отменять и это распоряжение Тимошенко, ибо оно также является вторжением на территорию, помеченную президентом.

А после отмены у Тимошенко появятся все основания утверждать, что Балога и прочие «любі друзі» довели Ющенко до того, что тот хочет урезать полномочия нынешнего премьера до пустовойтенковских. Возможно, об этом вслух первой скажет не премьер, а кто-либо из ее депутатов, которые могут и сейчас быть свободны в выражениях, но это дела не меняет.

Так борьба Тимошенко с Ющенко получит новый импульс для перехода из скрытой фазы в открытую.

---

¹ Впервые опубликовано в «2000».