Â

Александр Мороз: политреформе на Ð¼ÐµÑÑ‚Ð°Ñ - быть!

Открывая на этой неделе очередную сессию в парламенте, спикер Александр Мороз в своей вступительной речи четко обозначил необходимость реформирования власти на местном уровне. В частности, «...быстро и профессионально завершить работу над соответствующими изменениями в Конституцию и в развитие их принять или усовершенствовать необходимые законы о местном самоуправлении», - сказал он. Фактически, речь идет о пролонгировании политреформы на местах и параллельно снижении возможного риска «ревизии» уже вступивших в силу изменений в Конституцию.

Причем даже среди ярых противников политреформы найдется немало тех, кто к реформированию местного самоуправления относится с понимаем. Объективно, уже давно следует разделить все «элементы власти» на местах - назначенные центром (руководители местных госадминистраций) и избранные жителями региона (местные советы и их исполкомы)

Как отметил изданию «СЕЙЧАС» народный депутат Олег Надоша (фракция БЮТ), «это реформирование (местного самоуправления – «СЕЙЧАС») как раз балансирует ветви власти. То есть мы на верхнем эшелоне приняли конституционные изменения, власть перешла в парламент. А на местном уровне пока ничего не принято, то есть у нас непонятно, где, в каких администрациях, советах или их исполкомах находится власть. Поэтому законопроект № 3207-1 балансирует власть на местах и, естественно, является продолжением политреформы».

Напомним, что в парламенте прошлого созыва законопроект № 3207-1 «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усовершенствования системы местного самоуправления» был предварительно одобрен и получил заключение Конституционного Суда. Однако по причинам преимущественно политического характера его принятие все время откладывалось (иначе политреформа вступила бы в силу уже с 1 сентября 2005 года, а не с 2006). Законопроект менялся, дополнялся, в результате чего картина реформирования местного самоуправления выглядит следующим образом:

1. Ликвидация райгосадминистраций (с сохранением облгосадминистраций) и передача их полномочий исполкомам местных советов.

2. Сужение функций облгосадминистраций от «распределительных» до «контролирующих» соблюдение законодательства на определенной территории и взаимодействия с органами местного самоуправления. При этом госадминистрации лишаются, в том числе, права подготовки и выполнения областных и районных бюджетов.

3. Существующий порядок назначения председателей облгосадминистраций в проекте остается неизменным – Президентом по представлению Кабмина. Аналогично, в результате выражения не менее 2/3 депутатов облсовета недоверия председателю соответствующей облгосадминистрации Президент принимает решение об отставке губернатора. Норма, кстати, довольно часто игнорируемая как экс-президентом Леонидом Кучмой, так и Виктором Ющенко.

Вместе с тем опрошенные изданием «СЕЙЧАС» эксперты затруднились с ответом на вопрос – в условиях политреформы лучше избирать или назначать (и кем именно) губернаторов. По мнению Олега Надоши, если за губернаторами останутся исключительно контрольные функции, то не имеет значения – избирать или назначать их, «хотя все же лучше избирать». Один из авторов законопроекта № 3207-1, депутат Верховной Рады ІV созыва Виктор Мусияка предположил, что с учетом новой природы госадминистраций, возможно, целесообразнее было бы создать отдельную систему, «своего рода прокуратуру на местах, контролирующую исполнение законов». При этом руководитель администрации, по его мнению, должен избираться местной громадой. Одновременно г-н Мусияка подчеркнул изданию «СЕЙЧАС», что, несмотря на многочисленные заявления как со стороны Секретариата Президента, так и отдельных политиков, «у Президента никогда не было полномочий руководить главами облгосадминистраций, потому что у Президента есть только право назначать их по представлению Кабмина. Администрации всегда были в системе исполнительной власти. Это не президентская вертикаль, они в системе исполнительной власти», - подытожил он.

В общем виде указанную проблему можно свести к тому, что избрание губернаторов способно привести к дезинтеграции властной вертикали и потере Кабмином контроля на местах. А назначение губернаторов является недостаточно демократическим. На сегодняшний день следует констатировать, что губернаторы являются де-факто политическими фигурами. И это подтверждается тем, что для их отставки зачастую не нужны какие-либо значимые основания, достаточно лишь смены политического курса.

4. Помимо прочего, изменяется порядок отмены актов председателей местных госадминистраций, противоречащих законодательству. Увы, норма проекта на этот счет не отличается четкостью, а отсылает к соответствующему закону. При этом, если предположить, что речь идет о Законе «О местных государственных администрациях», принятом еще в 1999 году, то в нем совершенно необоснованно, вопреки действующей Конституции, расширяются полномочия Кабмина по отношению к местным госадминистрациям. Последнему предоставляется право отменять акты председателей местных госадминистраций. Подобная же практика нашла отражение и в недавно принятом Законе «О Кабмине». Хотя действующая редакция Конституции на этот счет четко предусматривает отмену актов председателей госадминистраций только Президентом и председателем местной госадминистрации высшего уровня.

5. Поскольку одной из целей проекта декларируется усиление местного самоуправления, возникает логичный вопрос, а нужно ли таковое «сильному» Кабмину? По мнению Олега Надоши, в Кабмине понимают необходимость перераспределения степени ответственности. Яркий тому пример – ситуация с повышением тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В соответствии с действующим законодательством их установление относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления (кроме тарифов на газ и электроэнергию). Вместе с тем политическую ответственность на сегодня несет Кабмин. Другое дело, что одновременно с передачей функций исполкомы местных советов необходимо наделить и соответствующей ресурсной базой. Иначе, «если просто положить ответственность на местное самоуправление и не дать денег, то это практически их сделать гигантами на глиняных ногах», - резюмировал г-н Надоша.

Справедливости ради стоит отметить, что авторы проекта сделали попытку наполнить финансово полномочия местного самоуправления. На этот счет в проекте содержится норма о закреплении Законом минимальной доли от налогов и сборов, которые направляются на формирование доходов местных бюджетов. Вместе с тем принятие такого Закона может быть вопросом отдаленной перспективы. Аналогичная проблема может возникнуть и с правом территориальной громады управлять коммунальным имуществом в соответствии с Законом. Попытки комплексно урегулировать управление коммунальной собственностью пока успехов не принесли. Как отметил изданию «СЕЙЧАС» эксперт Ассоциации городов Украины по вопросам бюджета Юрий Ганущак, «потребуется достаточно много изменений в Бюджетный кодекс». Часть из них уже закреплены в законопроекте № 3018 , разработанном Ассоциацией.

6. Наконец, с 4 до 5 лет увеличился срок полномочий депутатов местных советов, а также их председателей.

В процессе доработки проекта существенно изменился подход к определению административно-территориального устройства. Ключевым понятием в предыдущих редакциях проекта было понятие «громада» как административно-территориальной единицы, объединяющей жителей одного или нескольких населенных пунктов и имеющей определенные законом границы территории. В новой версии проекта авторы вернулись к прежней системе: АРК, области, районы, города, районы в городах, села, поселки и округа. Насчет последних (округов) Виктор Мусияка заметил, что их появление связано с идеей админреформы. Однако при этом отметил преждевременность таких новаций.

Шансы на принятие законопроекта № 3207-1 на сегодняшний день невелики. В озвученном на этой неделе заявлении фракции БЮТ и «Нашей Украины» отдельным пунктом значится условие не голосовать за законопроект №3207-1 в данной редакции. Хотя против усиления местного самоуправления стороны, в принципе, ничего не имеют. Вместе с тем скорого реформирования ожидать не стоит: внесение изменений в Конституцию – процесс длительный и хлопотный. Как пояснил изданию «СЕЙЧАС» Виктор Мусияка, поскольку не была соблюдена конституционная процедура голосования законопроекта №3207-1 на 2 очередных сессиях из-за отсутствия заключения КСУ, то придется начинать все сначала (с предварительного одобрения, направления в КСУ и голосования на двух пленарных сессиях 300 голосов).

Как отметил «СЕЙЧАС» Юрий Ганущак, «проблема расширения прав местного самоуправления не ограничивается указанным проектом». При это он назвал еще несколько направлений, по которым необходима реформа местного самоуправления.

1. Необходимо усовершенствовать административно-территориальное устройство с тем, чтобы каждый его уровень (громада-район-область) имел полную и исключительную компетенцию.

2. Более четко разделить полномочия исполнительной власти (администраций) и местного самоуправления (советов и их исполкомов). Префект (председатель местной госадминистрации) должен выполнять роль координатора («связки») Кабмина с его территориальными подразделениями, с одной стороны, и контролера легитимности действий местных органов власти – с другой.

3. Закрепить гарантии местного самоуправления в виде обязательных консультаций с представительствами местных органов власти при принятии законопроектов.

4. Предоставить право на обращение в КСУ объединений городов и других населенных пунктов, имеющих в своем составе не менее 30% жителей.