Â

Конституцию могут «подвергнуть» всеукраинскому референдуму

С приходом новой власти отношение к обновленной Конституции кардинально изменялось несколько раз. Правовые основания для «возвращения назад» полномочий главы государства ранее уже рассматривались (см. «СЕЙЧАС» № 211 от 10.11.2006 г.). Судя по всему, в ситуации бесперспективности отмены политреформы через парламент и «молчания» Конституционного Суда сторонники Президента взяли курс на реставрацию президентской республики путем всеукраинского референдума. При этом из противоречивых заявлений сторонников главы государства не совсем ясно, с какой целью предлагается задействовать механизм народного волеизъявления: только чтобы отменить политреформу или же изменить (полностью или частично) Основной закон.

С одной стороны, право определять и изменять конституционный строй в соответствии с Конституцией принадлежит исключительно народу и не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами. Референдум не допускается только в отношении законопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии. Но, с другой стороны, изменения в Конституцию не могут вноситься путем всеукраинского референдума, поскольку это прямо противоречило бы разделу XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины». В соответствии с ним одобрения на всеукраинском референдуме требуют только 3 раздела: «Общие положения», «Выборы. Референдум» и «Внесение изменений в Конституцию Украины». Ни один из указанных разделов политреформа не затрагивала. Таким образом, единственный путь изменения конституционных полномочий в треугольнике: парламент-Президент-Премьер - это голосование на двух очередных сессиях парламента при условии предварительного получения заключения Конституционного Суда.

Аналогичный вывод можно сделать и в отношении невозможности отмены политреформы на референдуме. Поскольку это означало бы внесение изменений в Основной закон (отмену новых и восстановление первоначальных положений) путем всеукраинского референдума, что является нелегитимным.

Таким образом, реальные правовые предпосылки есть только для одобрения на референдуме новой Конституции. Для этого потребуется собрать не менее 3 миллионов подписей граждан, имеющих право голоса, не менее как в 2/3 областей и не менее чем по 100 тысяч в каждой области. В то же время Министр юстиции Александр Лавринович не видит ясности в вопросе, какой именно текст Конституции будет выноситься на общенациональный референдум. И что делать, если таких текстов будет вынесено несколько. «Да, Президент может своим Указом поддержать инициативу граждан, объединившихся, скажем, в Житомире и собравших необходимые подписи. Но другие граждане могут собрать в Севастополе или в Трускавце. Инициатив может быть много», - отметил он для СМИ. В свою очередь, лидер коммунистов Петр Симоненко инициативу Президента о проведении всеукраинского референдума по политической реформе назвал «политической спекуляцией». «Президент, заявив о возможности проведения референдума, выступив с инициативой о создании конституционной комиссии, так и не ответил на вопрос, в каком направлении он собирается совершенствовать Конституцию, какие его волнуют проблемы», - сказал Симоненко.

Вместе с тем, отечественный опыт показывает, что всеукраинский референдум не слишком эффективный способ «перекраивания» власти. Достаточно вспомнить инициативу экс-президента Леонида Кучмы о проведении референдума по народной инициативе в соответствии с Указом от 15.01.2000 № 65/2000. Тогда своим решением от 27.03.2000 года Конституционный Суд признал неконституционным выносимый на референдум вопрос «Согласны Вы с тем, что Конституция Украины должна приниматься на всеукраинском референдуме?». При этом аргументом послужил тот факт, что указанный вопрос «выносится на референдум без выяснения воли народа относительно необходимости принятия новой Конституции Украины и, следовательно, ставит под сомнение правомочность Основного закона Украины, что может привести к ослаблению установленных им основ конституционного строя в Украине, прав и свобод человека и гражданина». Из этой формулировки, конечно, прямо не следует запрет на принятие новой Конституции путем всенародного волеизъявления. Тем не менее, руководствуясь логикой судей, можно прийти к такому выводу: отклонение текста Конституции на референдуме, безусловно, поставит под сомнение в будущем законность и справедливость закрепленных в нем основ, а это недопустимо.

В то же время 5 октября 2005 года увидело свет другое решение Конституционного Суда по поводу всенародного волеизъявления. В нем указывалось, в частности, что «только народ имеет право непосредственно путем всенародного референдума определять конституционный строй в Украине, который закрепляется Конституцией, а также изменять конституционный строй внесением изменений в Основной закон в порядке, установленном его Разделом XIII». Из этого следует, во-первых, невозможность изменения Конституции на референдуме (кроме трех разделов), а во-вторых, необходимость толкования понятия «конституционный строй». В соответствии с Научно-практическим комментарием к Уголовному кодексу (под ред. Н. Мельника и Н. Хавронюка), конституционный строй - это основы жизнедеятельности общества, государства и человека. В том числе – суверенитет государства, форма правления, государственное устройство и режим. Иными словами, практически все ключевые вопросы государственной жизни могут охватываться этим понятием и соответственно рассматриваться на референдуме.

Ссылаясь на указанное решение Конституционного Суда, первый заместитель Председателя Комитета по вопросам правовой политики Николай Онищук (фракция Блока «Наша Украина») отметил возможность принятия новой Конституции на референдуме. «Это возможно. По крайней мере, решение от 5 октября прошлого года дает возможность Президенту, я так считаю, вынести на референдум новый текст Конституции», - сказал он в комментарии изданию «СЕЙЧАС». С ним солидарен и другой «нашеукраинец» Юрий Ключковский. «Изменения в Конституцию невозможны, если только они являются кардинальными. А принятие новой Конституции на референдуме возможно, и это отвечает решению Конституционного Суда», - констатировал он изданию «СЕЙЧАС». При этом г-н Ключковский затруднился ответить, какой именно вариант Основного закона (кем разработанный) будет вынесен на референдум.

Помимо прочего, инициаторам референдума придется столкнуться и с целым рядом процедурных проблем. Ранее «СЕЙЧАС» уже освещал основные проблемы, связанные с проведением местных референдумов (см. «СЕЙЧАС» № 229 от 6 декабря 2006 г.). Прежде всего, отсутствует механизм назначения Президентом референдума. Согласно Закону «О всеукраинском и местных референдумах», после сбора 3 миллионов подписей и проверки их Центризбиркомом соответствующий протокол передается в Президиум Верховного Совета – орган, который не существует уже более 10 лет. Кроме того, возникнут сложности с формированием участковых комиссий. В частности, последние создаются советами в составе 5-19 человек. И хотя делегировать своих представителей в комиссию могут местные ячейки партий, представители трудовых коллективов, учебных заведений, воинских частей и собраний граждан, несложно предположить, что большинство будет за представителями партий, входящих в коалицию в местном совете. Более того, трудности с составлением списков избирателей, подсчетом голосов, проведением агитации – вот далеко не полный перечень нюансов, которые ожидают инициаторов референдума. Кроме того, проведение референдума – вещь дорогостоящая. Глава Центризбиркома Ярослав Давыдович озвучил цифру в 355 млн. грн., которые понадобились бы в случае досрочного проведения выборов. Можно предположить, что референдум обошелся бы немногим дешевле.

Наконец, главный вопрос. Какие правовые последствия референдума, если вопреки процедурным сложностям он все же состоится? В решении Конституционного Суда 2005 года закреплено, что «результаты народного волеизъявления в определенных Конституцией и законами Украины формах непосредственной демократии являются обязательными». Но механизма правовой имплементации этих результатов ни в Законе «О всеукраинском и местных референдумах», ни в Конституции не содержится.

О проблемах всеукраинских референдумов по народной инициативе рассказала в блиц-интервью изданию «СЕЙЧАС» заместитель председателя Центральной избирательной комиссии Марина Ставнийчук.

– Марина Ивановна, является ли легитимной процедура изменения Конституции путем всеукраинского референдума?
– Сама Конституция содержит целый ряд положений, которые определяют порядок внесения изменений в Основной закон, в частности, в разделы I, III и XIII. И там прямо предусмотрено проведение референдумов. Кроме того, есть решение Конституционного Суда от 05.10.2005 г. По нему, в принципе, в Украине открывается возможность одобрения целого текста Конституции на всеукраинском референдуме.

– Отвечает ли процедура проведения референдумов, предусмотренная Законом «О всеукраинском и местных референдумах» демократическим стандартам?
– Данный Закон является достаточно устаревшим во многих моментах. Хотя есть решение Конституционного Суда 2000 года, согласно которому проводить референдум в соответствии с данным Законом возможно. Но, по моему мнению, даже с 2000 года прошло уже 6 лет. Этот Закон устарел преимущественно в двух моментах: с точки зрения соответствия Конституции и несовершенства процессуальных форм проведения всеукраинского референдума. Практически сегодня этим Законом предусмотрены процедуры, которые уже давно не применяются в Украине, не говоря уже о европейских странах. Хотя в свое время это был один из лучших, особенно в СНГ, законов. Если бы сегодня возник вопрос о проведении референдума (а от политиков звучат инициативы провести референдум по многим вопросам), то в первую очередь необходимо немедленно усовершенствовать Закон. И только после этого можно рассматривать вопрос о референдуме, если относиться к этому серьезно, «по-государственному», дабы не создать правовой и социальный хаос в государстве.

– Каков механизм имплементации результатов по итогам всеукраинского референдума?
– Закон четко определяет, что решения приобретают обязательный характер, но сама конституционно-правовая формула в действующем законодательстве создает такие условия, что по результатам референдума не вступает автоматически в силу тот или иной закон. В соответствии с Конституцией, единый законодательный орган – это Верховная Рада. И у нас есть опыт 2000 года, когда результаты всеукраинского референдума так и не были имплементированы из-за отсутствия политической и правовой воли.