Аналітична записка

1. Для чого цей документ

Цей документ підготовлено експертами Центру політико-правових реформ, щоб привернути увагу Міністерства соціальної політики України (далі – Мінсоцполітики), а також інших зацікавлених суб’єктів, зокрема, Міністерства розвитку громад та територій України, органів місцевого самоврядування (ОМС) та їх асоціацій до питання оптимального розподілу повноважень між органами виконавчої влади та ОМС щодо надання адміністративних послуг соціального характеру (далі – АПСХ).

Сподіваємося, що цей документ допоможе у виборі найкращих рішень і спонукатиме Уряд України у тісній комунікації з ОМС до глибшого аналізу політики, довгострокового та збалансованого планування у цій сфері.

2. Ключові питання

У секторальній концепції Уряд задекларував, що повноваження у сфері АПСХ будуть закріплені за новим центральним органом виконавчої влади з територіальною мережею, яка буде розбудовуватися на основі управлінь соціального захисту населення (УСЗН) райдержадміністрацій. Для ОМС територіальних громад в частині АПСХ відводиться роль фронт-офісів, тобто лише функція прийняття заяв від громадян.

Досі недостатньо визначеною є роль колишніх міст обласного значення, адже наразі за законодавством делеговані повноваження з надання АПСХ за цими містами збережені. Проте чи збережеться така змішана система, чи у цих міст також заберуть повноваження АПСХ –  офіційні документи Уряду не визначають. 

Також відомо про проблему обслуговування мешканців колишніх сільських, селищних, міських рад, які увійшли до складу укрупнених територіальних громад з містами обласного значення.

Отже, ключовими питаннями є:
1) чи буде у сфері АПСХ дотримано урядову політику щодо єдиних повноважень у всіх територіальних громадах?
2) якщо так, то чи позбавлять у цьому разі повноважень АПСХ  колишні міста обласного значення? І якщо так, то чи не суперечитиме це логіці і цілям децентралізаційної реформи, коли держава позбавлятиме повноважень спроможні громади?
3) чи не кращим для України є інший варіант «вирівнювання повноважень» у сфері АПСХ, тобто децентралізована модель надання АПСХ, і поетапне делегування всім територіальним громадам відповідних повноважень?
4) як державна політика у сфері АПСХ, в тому числі в частині утворення Національної соціальної сервісної служби України (Нацсоцслужба) та її повноваження, узгоджуються із загальною Стратегією реформування державного управління України до 2021 року, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України (далі – КМУ) від 24.06.2016 р. № 474 (в редакції від 18.12.2018 р.), а також з проєктом Стратегії реформування державного управління України на період до 2025 року, яким передбачається делегування до ОМС повноважень з надання АПСХ.

3. Порівняння моделей надання АПСХ

Отже, можливі дві основні моделі організації надання АПСХ: децентралізована та централізована. Кожна має свої переваги і недоліки/ризики.

3.1. Децентралізована модель полягає в тому, що вся процедура надання АПСХ, включаючи прийняття рішень про призначення державних допомог, житлових субсидій, пільгових статусів тощо, здійснюється ОМС, а ЦОВВ виконує обмежений перелік адміністративних функцій:
– ведення державних реєстрів;
– методична допомога ОМС з питань надання АПСХ;
– адміністрування виплат отримувачам допомоги з державного бюджету. Кошти можуть не перерахуватися у місцеві бюджети і адмініструватися централізовано;
– державний контроль за дотриманням законодавства ОМС;
– розгляд скарг на діяльність ОМС в цій частині.

Її перевагами є:
1)  максимальне територіальне наближення послуг до місця проживання людини, адже ОМС більш чутливий до потреб своїх мешканців, зацікавлений у якісному обслуговуванні своїх виборців, тож мотивований надавати послуги і в старостинських округах та навіть окремих населених пунктах;
2) економія часу та коштів громадян на отримання АПСХ завдяки кращій територіальній доступності та ближчому рівню прийняття рішень;
3) можливість ОМС комплексно обслуговувати громадян за моделлю життєвих ситуацій, використовуючи різну інформацію зі своїх баз даних (в тому числі реєстру територіальної громади), внутрішню взаємодію з іншими виконавчими органами;
4) ОМС є більш гнучким і швидким у прийнятті рішень, ніж держава, в тому числі у питаннях формування відповідних структур, набору персоналу, покладання обов’язків тощо;
5) державі не потрібно зайвих видатків на утворення та утримання розгалуженої територіальної мережі ЦОВВ, що потребує персоналу, приміщень, коштів тощо;
6) АПСХ без особливих складнощів можуть бути інтегровані в ЦНАП ОМС;
7) ОМС нестиме відповідальність за повну процедуру надання такої послуги;
8) ОМС більше поінформований про реальні життєві обставини (умови проживання) членів територіальної громади, а також може ефективніше здійснювати контроль за цільовим використанням державної допомоги;
9) послідовність державної політики в частині вирівнювання повноважень територіальних громад, за прикладом найспроможніших громад (колишніх міст обласного значення).

Недоліками/ризиками цієї моделі є:
1) брак кадрово-інституційної спроможності окремих ОМС надавати АПСХ, особливо на перших етапах. Цей ризик можна долати перехідним збереженням поточних функцій УСЗН РДА на окремих територіях, вирівнювати інструментами міжмуніципального співробітництва тощо;
2) різна якість надання послуг у межах країни. Для мінімізації ризику держава має визначити та гарантувати мінімальні стандарти якості через методичні та контрольні інструменти. Водночас змагальність між ОМС навпаки може сприяти кращій динаміці підвищення якості в масштабах країни;
3) потреба повного та своєчасного фінансування державою і власне державних виплат, і компенсації видатків на адміністрування виконання делегованих повноважень. Але це не нова ситуація, міста обласного значення так функціонували  у цій сфері завжди. 

Крім того, можливе коригування цієї моделі таким чином, що  адміністрування виплат отримувачам державної допомоги, субсидій у грошовій формі тощо здійснюється ЦОВВ. Тобто кошти у місцеві бюджети не перераховуються. Держава має компенсувати ОМС лише адміністративні видатки на роботу з громадянами. І це можуть бути або цільові субсидії, або компенсатори через визначення інших джерел доходів для місцевих бюджетів для виконання цих делегованих повноважень. 

3.2. Централізована модель полягає в тому, що ЦОВВ відповідальний за всю процедуру надання АПСХ, в тому числі приймає рішення про призначення субсидій, державних допомог, статусів, а ОМС виконує / може виконувати лише функції фронт-офісу.

Її перевагами є: 
1) відповідальність держави за надання АПСХ;
2) швидке розгортання системи/мережі на базі УСЗН РДА.

Її недоліками/ризиками є:
1) складніша територіальна доступність послуг для людини, та відповідно більші витрати часу та коштів. І складніший зв’язок людини з органом виконавчої влади, ніж це було б з ОМС, особливо враховуючи плани створення територіальних органів Нацсоцслужби тільки на субрегіональному рівні (нових районів – 136). При цій моделі в ОМС значно менше мотивації брати вузькі повноваження фронт-офісу з потребою додаткових витрат на персонал, на взаємодію з ЦОВВ та при мінімальних важелях впливу на такі відносини і їх результат;
2) більша кількість відносин взаємодії ЦОВВ з ОМС, що пояснюється необхідністю подвійного опрацювання справи (в ОМС – при прийомі громадянина, в ЦОВВ – при прийнятті рішення), передачі документів (навіть попри застосування «Соціальної громади»). Це відповідно більше навантаження на державний та місцевий бюджети для адміністрування такої системи і більша кількість залученого персоналу;
3) «розмивання» відповідальності та гірші передумови для контролю, адже ЦОВВ прийматиме рішення і буде незацікавлений у викритті та виправленні власних помилок;
4) можливе позбавлення повноважень колишніх міст обласного значення, що означатиме протилежні до очікуваних наслідки децентралізаційної реформи – централізацію;
5) слабкість інструментів впливу держави для зобов’язання ОМС до виконання лише функцій «фронт-офісу».

Порівняти ці дві основні моделі, їх позитивні сторони та ризики можна й у табличній формі:

Делегування повноважень АПСХ усім територіальним громадам
Позитиви (+)	Ризики / недоліки (-)
Краща орієнтація на людину, її потреби	Брак спроможності (насамперед, кадрової) окремих ОМС
Максимальне територіальне наближення послуг до людини, її місця проживання	У разі непередбачення в державному бюджеті коштів на компенсацію ОМС для виконання цих делегованих повноважень (в частині адміністрування роботи з громадянами), це додаткове навантаження на місцеві бюджети
Легша інтеграція послуг у ЦНАП	Різна якість послуг у межах країни, між  громадами
Повна відповідальність ОМС за надання всієї послуги (за результат)	—
Менше міжвідомчих взаємодій з державою (з ЦОВВ)	—
Оптимальний розподіл функцій: ОМС надає послуги; ЦОВВ контролює ОМС для запобігання помилкам і порушенням	—
Централізована модель – новий ЦОВВ відповідає за АПСХ, а ОМС виконують лише функції фронт-офісу
Позитиви (+)	Ризики / недоліки (-)
Повна відповідальність держави	Гірша доступність до послуг для людини і зв’язок з людиною
Швидке розгортання системи / мережі на базі УСЗН РДА	Більше взаємодій ОМС-ЦОВВ (подвійне опрацювання справи, передачі документів)
—	Гірший контроль всередині системи та розмита відповідальність
—	Потреба позбавити повноважень колишні міста обласного значення, тобто централізація

Урядом у секторальній Концепції та нормативних актах щодо порядку надання АПСХ наразі пропонується централізована модель. Якщо врахувати невизначеність щодо колишніх міст обласного значення, то поки що зберігається «змішана модель». Але «змішана модель» у цьому документі окремо не аналізується, оскільки цей варіант політики означатиме збереження поточної ситуації і не відповідатиме урядовим цілям щодо вирівнювання повноважень усіх територіальних громад. Хоча на час пошуку оптимальних рішень на перехідному етапі «змішана модель» цілком допустима. 

4. ГОЛОВНА ПРОПОЗИЦІЯ: запровадити децентралізовану модель надання АПСХ шляхом делегування цих повноважень усім ОМС – територіальним громадам.

Системний аналіз політики показує переваги саме децентралізованої моделі.

При цьому доцільно рухатися стратегічним курсом делегування повноважень до ОМС з надання базових адміністративних послуг, в тому числі АПСХ, і робити це поетапно, зокрема:
1) чітко задекларувати збереження цих повноважень за колишніми містами обласного значення;
2) протягом наступних одного-двох років  надати право іншим територіальним громадам добровільно отримувати такі повноваження;
3) на третій рік  перейти до обов’язкового делегування таких повноважень усім громадам.

У держави повинна бути можливість продовжувати на певний час виконання повноважень АПСХ у тих громадах, де ОМС тимчасово не може організувати їх виконання. Протягом цього часу колишні УСЗН РДА можуть продовжувати свою роботу саме у форматі територіальних підрозділів нового ЦОВВ. 

Через 2-3 роки функції нового ЦОВВ у сфері соцзахисту повинні бути кардинально змінені. Його основними функціями мають стати: адміністрування централізованих державних реєстрів, адміністрування виплат, призначених ОМС, та державний відомчий контроль за законністю рішень ОМС. Це відповідатиме також чинній Стратегії реформування державного управління в Україні та проєкту нової Стратегії на період до 2025 року.

5. Пропонована Урядом організаційна структура Нацсоцслужби та її відповідність законам і Стратегії реформування державного управління в Україні

Наразі за рішеннями Уряду, ЦОВВ до компетенції якого повинні належати повноваження в частині АПСХ, є Національна соціальна сервісна служба України (Нацсоцслужба). Це відповідає ч. 2 ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», відповідно до якого у разі, якщо більшість функцій ЦОВВ складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, ЦОВВ утворюється як служба.

Як визначено Положенням про Нацсоцслужбу, затвердженим постановою КМУ від 26.08.2020 р. № 783 (зі змінами), її діяльність спрямовується і координується КМУ через Міністра соціальної політики. Вона реалізує державну політику у сфері соціального захисту населення, захисту прав дітей, здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та за дотриманням прав дітей (п. 1 Положення про Нацсоцслужбу).

Серед основних завдань Нацсоцслужби – в межах повноважень, визначених законом, методичне забезпечення та координація діяльності ОМС, ЦНАП у частині надання АПСХ, організації соціальної роботи та надання базових соціальних послуг з урахуванням потреб жителів територіальної громади (пп. 4 п. 3 Положення про Нацсоцслужбу). 

Нацсоцслужба для виконання визначених для неї завдань з питань здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та за дотриманням прав дітей (в межах повноважень, визначених законом), відповідно до пункту 4 Положення про Нацсоцслужбу повинна:
– затверджувати щорічні плани проведення перевірок територіальними органами Нацсоцслужби структурних підрозділів з питань соціального захисту населення <…> виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад <…> з питань дотримання вимог щодо однакового застосування законодавства під час надання АПСХ; дотримання строків та порядку надання АПСХ (абзаци 3, 12, 13 пп. 15);
– забезпечувати проведення планових і позапланових перевірок з питань, передбачених абзацами 12, 13 пп. 15 п. 4, територіальними органами Нацсоцслужби <…> виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад <…> щодо правильності надання соціальної підтримки шляхом проведення соціального інспектування (абзац 14 пп. 15);
– проводити позапланові перевірки у разі надходження інформації про можливі порушення порядку та строків надання АПСХ (абзац 15 пп. 15);
– готувати аналітичні звіти за результатами проведених перевірок та оприлюднюватиме їх на офіційному веб-сайті Нацсоцслужби (абзац 18 пп. 15).

Здійснення такого контролю територіальними органами Нацсоцслужби свідчить про те, що йдеться про державний контроль у межах централізованої системи. За децентралізованої системи ці норми потребуватимуть змін.

Також Нацсоцслужба розглядатиме звернення громадян з питань, пов’язаних з її діяльністю, діяльністю її територіальних органів, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери її управління. У разі вибору децентралізованої моделі цю норму треба доповнити можливістю громадян подавати звернення (в тому числі, скарги) щодо діяльності ОМС в частині надання АПСХ.

Для будь-якої моделі в Положенні бракує норм щодо ведення Нацсоцслужбою відповідних державних реєстрів.

Навіть у поточних умовах функції цього ЦОВВ щодо державних реєстрів / баз даних є недостатніми. Вказано, що цей ЦОВВ використовує інформаційні системи єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб; єдиної інформаційно-аналітичної системи соціального захисту та соціального обслуговування населення, а також на її базі єдиної інформаційно-аналітичної системи обліку та управління коштами соціальної сфери і пенсійного забезпечення з використанням електронної соціальної картки; централізованого банку даних з проблем інвалідності; єдиного електронного банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і сім’ї потенційних усиновлювачів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів; державного реєстру майнових об’єктів оздоровлення та відпочинку дітей, а також інші програмні ресурси (пп. 18 п. 4 Положення про Нацсоцслужбу).

Натомість ця функція – ведення (адміністрування) реєстрів – наразі закріплена за Мінсоцполітики, яке забезпечує функціонування єдиної інформаційно-аналітичної системи соціального захисту та соціального обслуговування населення, а також на її базі єдиної інформаційно-аналітичної системи обліку та управління коштами соціальної сфери і пенсійного забезпечення з використанням електронної соціальної картки, ведення Централізованого банку даних з проблем інвалідності та банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, про сім’ї потенційних усиновителів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів (пп. 64 п. 4 Положення про Мінсоцполітики).

Отже, Мінсоцполітики надто залучене у виконання адміністративної функції – забезпечення функціонування державних реєстрів і баз даних. Цю функцію за будь-якої обраної моделі необхідно передати Нацсоцслужбі після її повноцінного початку роботи.

Мінсоцполітики має забезпечувати реалізацію сформованої державної політики у сфері адміністративних послуг, спрямовувати та координувати діяльність Нацсоцслужби. Зокрема, Мінсоцполітики повинно розробляти документи державної політики у сфері АПСХ, готувати нормативно-правові акти з питань надання АПСХ, здійснювати контроль за реалізацією державної політики Нацсоцслужбою, визначати порядок ведення державних реєстрів, моніторити та аналізувати стан справ у сфері надання адміністративних послуг з метою формування державної політики. 

Такий підхід до розподілу повноважень між Мінсоцполітики та Нацсоцслужбою в цілому відповідатиме Стратегії реформування державного управління в Україні на період до 2021 року та проєкту Стратегії до 2025 року. 

6. Додаткова інформація

6.1. Рівень (ОМС)

В усіх ОМС – територіальних громадах мають бути утворені виконавчі органи (структурні підрозділи), відповідальні за соціальний захист. Але ці підрозділи мають бути не «фронт-офісами», а суб’єктами прийняття рішень. Основні функції фронт-офісів мають виконувати центри надання адміністративних послуг (ЦНАП) (з часу створення), їх територіальні підрозділи, віддалені робочі місця (ВРМ), а також старости та інші уповноважені посадові особи ОМС тощо. В цій частині і чинна політика Уряду/Мінсоцполітики відтворює такий підхід. З тією тільки різницею, що бек-офісом нині є УСЗН / Нацсоцслужба. 

Станом на серпень 2020 року у підрозділах соцзахисту ОМС міст обласного значення (включно з підрозділами захисту дітей) було 13138 штатних одиниць персоналу. В РДА у цих підрозділах було 16463 штатні одиниці.

При цьому треба брати до уваги, що держава вже передала усім ОМС «найважчий» соціальний блок – соціальні послуги. І багато нових громад вже утворили соціальні підрозділи, але з різними рівнями відповідальності по різних напрямках соціального захисту.

6.2. Щодо застосування «Соціальної громади». Наразі при централізованій моделі тягар видатків на адміністрування ПК ІІС «Соціальна громада» лягає на державний бюджет:
а) оплата за технічний та інформаційно-консультаційний супровід цього ПК (з 2021 року – з Державного бюджету) – 7257,60 грн/рік за кожний ОМС/суб’єкт;
б) за «Криптосервер: Модуль шифрування» для забезпечення працездатності ПК ІІС «Соціальна громада» – для кожної точки доступу (староста, ЦНАП, ВРМ тощо) – за цінами 2021 року – 2160, 00 грн/модуль.

З 2021 року усі ці видатки мають покриватися з Державного бюджету. Загалом це незначні видатки у масштабах держави, і навряд чи це можна вважати проблемою. Наразі є невизначеною ситуація з доцільністю підключення до цієї системи ОМС – колишніх міст обласного значення, адже у багатьох з них є власні якісні електронні системи документообігу. А для роботи з АПСХ їх підрозділами соцзахисту використовувалися прямі доступи до бази даних Мінсоцполітики.

У будь-якому разі, ПК ІІС «Соціальна громада» можна використовувати і при децентралізований моделі, за потреби ОМС.

7. Публічне обговорення цього документа

Цей документ протягом лютого-квітня 2021 року був відкритий для обговорення усіма зацікавленими сторонами. Окремі ОМС (зокрема, міст Луцька, Суми) підтримали саме децентралізовану модель надання АПСХ.

Представники Кременчуцької міської ради звернули увагу на окремі поточні проблеми підключення до ІІС «Соціальна громада», зокрема, неврахування статусу ЦНАП, утворених як постійно діючі робочі органи, недостатність функціоналу цього Програмного комплексу для великих населених пунктів, відсутність АРІ.

Крім того, чинна модель надання АПСХ не враховує наявність у багатьох ОМС власних програмних продуктів, що мають значно кращий функціонал.

Окрема увага ЦНАП завжди звертається також на брак доступу до реєстрів Мінсоцполітики.

Цей документ політики також направлявся до всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування. Зауважень та пропозицій не надійшло.

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду “Відродження” у межах проєкту “Громадська підтримка реформи адміністративних послуг та впровадження загальної адміністративної процедури”. Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково збігається з позицією Міжнародного фонду “Відродження”.