Конституційна реформа в Україні: передумови, мета та способи реалізації

Досліджуються питання, пов’язані з виникненням та утвердженням конституціоналізму в Українській державі. Особливу увагу приділено меті та способам реалізації вітчизняної конституційної реформи. На основі визначення основних етапів конституційного процесу в Україні, проводиться аналіз розвитку відповідного масиву законодавства та порівняння останнього з напрацюваннями європейських держав. За результатами розгляду основних положень Конституції України та можливостей внесення змін до них, надаються рекомендації щодо проведення конституційної реформи, котра не суперечила б чинному в державі конституційному порядку.
Ключові слова: конституція, конституціоналізм, конституційний процес, конституційна реформа, установча влада, референдум.

 Як зазначається в юридичній літературі, конституція (лат. constitutio – установлення, устрій, порядок) – це основний державний правовий акт (закон), що визначає державний устрій, порядок і принципи функціонування представницьких, виконавчих та судових органів влади, виборчу систему, права й обов'язки держави, суспільства та громадян. Інші закони держави зазвичай спираються на конституцію.

Історичні передумови розвитку конституційного процесу в Україні сягають часів Київської Русі, й біля його витоків – збірка стародавнього українського права «Руська Правда», а також відомі науковому світові пізніші історичні пам'ятки правової культури України – «Литовські статути», акти періоду козацької держави Богдана Хмельницького «Березневі статті» (інші назви – «Статті Богдана Хмельницького», «Березневі статті Богдана Хмельницького», «Статті війська Запорозького»), «Пакти і Конституції прав і вольностей Війська Запорозького», укладені гетьманом Війська Запорозького Пилипом Орликом, Конституція Української Народної Республіки, радянські конституції України.

Конституційний процес в Україні після набуття нею незалежності, як зазначає В. Погорілко, умовно поділяється на три основні періоди, кожному з яких властиві свої особливості та специфіка:

– перший період (1991–1996 рр.) позначився здобуттям Україною незалежності, процесом підготовки проекту Конституції та прийняттям Конституції України 28 червня 1996 року;

– другий період (1996–2004 рр.) був, так би мовити, періодом реалізації Конституції України;

– третій період (почався у 2004 році та триває донині) позначений початком процесу внесення змін та доповнень до Конституції України (конституційної реформи) [27, с. 58].

І. Головним здобутком першого етапу вітчизняного конституційного процесу, безперечно, слід вважати прийняття Конституції незалежної і суверенної Української держави. Це було не тільки, без перебільшення, непересічною суспільно­політичною подією. Конституція України 28 червня 1996 року стала символом консолідації українського народу – громадян України всіх національностей для її розбудови як держави, що має посісти гідне місце у світовому співтоваристві демократичних, соціальних і правових держав.

Ця Конституція, як зазначають В. Тацій та Ю. Тодика, стала «фундаментальною основою для формування в державі власне національної правової системи романо­германського типу з усіма притаманними їй якісними характеристиками. Більше того, на їхнє переконання, Конституція є актом не лише держави, а й суспільства, його державно­правовою моделлю, чинником забезпечення законності та правопорядку, стабільності інститутів влади, необхідною умовою становлення правової державності, що ґрунтується на пануванні права» [35, с. 3].

Конституції України притаманна ціла низка юридичних властивостей, що характеризують її місце в системі права та роль у суспільстві:

Конституція насамперед є базою, фундаментом усього законодавства.

Конституція та окремі її приписи мають установчий характер, оскільки є основою розбудови й діяльності держави і суспільства, всього законодавства, політичних і корпоративних установ країни та закріплюють найважливіші права, свободи й обов'язки громадян, систему і принципи діяльності органів державної влади й місцевого самоврядування.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції є нормами прямої дії.

Верховенство Конституції означає, що закони та інші нормативно­правові акти повинні прийматися конституційно визначеними органами й за встановленою в ній процедурою.

Положенням Конституції також притаманна підвищена стабільність, що забезпечується особливою процедурою внесення змін та доповнень до Основного Закону України.

Так, відповідно до ст. ст. 154–159 Конституції України законопроект про внесення змін до Основного Закону може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради.

Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України», попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради за нього проголосувало не менш як дві третини від її конституційного складу.

Законопроект про внесення змін до розділів І, III, XIII подається до Верховної Ради Президентом або не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту України та, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом.

Повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів І, III і XIII Конституції з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради наступного скликання.

Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану (ст. 154 Конституції).

Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою і не був прийнятий, може бути поданий до парламенту не раніш ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.

Верховна Рада протягом терміну своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України (ст. 158 Конституції).

Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам ст. ст. 157 і 158 Конституції.

ІІ. Протягом другого етапу конституційного процесу в Україні почали вимальовуватися певні проблеми як теоретичного, так і практичного характеру.

Справді, Конституція 1996 року була визнана однією з найдемократичніших у Європі. Положення розділів І «Загальні засади» та ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина», безперечно, відповідають міжнародним стандартам у галузі конституційного права. Водночас більшість інших розділів Основного Закону, положеннями котрих регламентується формування, повноваження та організація роботи органів державної влади, ще зберігають рудименти радянської командно­розподільчої системи. Особливо це стосується такої важливої складової громадянського суспільства, як місцеве самоврядування, котре, хоча й визнається та гарантується відповідно до статті 7 Конституції України, на практиці лишається цілком залежним від «милості» центральної влади.

Як слушно зауважує з цього приводу віце­голова Інституційного комітету Палати місцевих влад Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи М. Геган, «за результатами моніторингу, проведеного Регіональною асамблеєю Ради Європи приблизно 5 років тому, зроблено висновок, що Україна досі залишається централізованою державою. Можливо, таку тенденцію можна пояснити особистими амбіціями чиновників, страхом перед відповідальністю або побоюваннями, що органи місцевого самоврядування обмежать вплив центральної влади. У будь­якому разі, виявлено необхідність застосування основних пунктів Європейської Хартії місцевого самоврядування. Розбіжності у прочитанні Конституції зумовлюють потребу колективного обговорення майбутньої моделі місцевого самоврядування в Україні. Головні проблеми – обмеження сфери відповідальності органів місцевого самоврядування, їхня тотальна підконтрольність державі, недостатнє фінансове забезпечення на місцях, а також недоліки правового статусу мерів» [25].

Певні недоліки, прогалини та колізії є також у конституційних положеннях, якими врегульовано діяльність органів законодавчої, виконавчої та судової влади.

Іще одна проблема полягає у більш глибинних і істотних речах, пов'язаних із реалізацією положень Конституції України. Практика правозастосування свідчить, що суб'єкти владних повноважень не завжди належно дотримуються положень Основного Закону, що не відповідає його сенсу як засобу обмеження владної сваволі й гарантування прав людини.

Тож виникає суперечність між фактичною та юридичною конституцією, баланс між якими є ключовою концепцією сучасної доктрини конституціоналізму.

Мабуть, саме в цьому, слушно зауважує В. Нерсесянц, полягає «ключова проблема парадигми конституціоналізму посттоталітарних країн» [29, с. 42], котру Венеціанська комісія свого часу визначила як «гру з правилами», а не «гру за правилами» [34, с. 4].

Із цим слід погодитися, бо згідно з політологічною теорією конституції, яка дістала відображення в Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, вона є не чим іншим, як сукупністю правил політичної гри, що виражає збалансований розподіл повноважень між носіями влади та їхніх позитивних і негативних обов'язків щодо забезпечення прав людини і основоположних свобод [1].

Це кореспондується й з правовою позицією Європейського суду з прав людини, згідно з котрою «предмет і мета Конвенції як правового акта, що забезпечує захист прав людини, вимагають, щоб її норми тлумачилися й застосовувалися таким чином, аби зробити її гарантії реальними й ефективними… Окрім цього, будь­яке тлумачення прав і свобод, які гарантуються, має відповідати загальному духу Конвенції – правового акта, цілями якого є забезпечення й розвиток ідеалів і цінностей демократичного суспільства» [22, с. 640­641].

Мабуть, не в останню чергу із зазначених причин чимало наших співвітчизників з моменту набуття Конвенцією чинності для України звернулися до Європейського суду з прав людини зі скаргами на порушення їхніх прав і свобод.

Переважна більшість справ стосувалася порушень:

– права на свободу та особисту недоторканність;

– права на справедливий судовий розгляд;

– права на мирне володіння своїм майном;

– права на вільні вибори;

– права на справедливий судовий розгляд у частині права на виконання рішення суду тощо.

ІІІ. Характерною ознакою третього періоду конституційного процесу в Україні є те, що на його початку суспільство очікувало від конституційної реформи впорядкування фундаментальних відносин між вільним громадянським суспільством та публічною владою.

Питання політичної реформи вперше було виведено на рівень законопроектів про внесення змін та доповнень до Конституції України ще у 1998 році, коли на розгляд парламенту винесли два законопроекти, в першому з яких пропонувалося скасувати розділи, що регулюють діяльність Президента та Конституційного Суду України [16], а в другому – фактично повернутися до радянської моделі державного правління шляхом розширення повноважень парламенту, запровадження інституту Президії Верховної Ради України та скасування посади Президента [14]. Ці законопроекти не були підтримані парламентом.

Далі слід звернути увагу на такі, на наш погляд, ключові події:

– 16 квітня 2000 року з ініціативи Президента України Л. Кучми проведено всеукраїнський референдум з питань внесення змін до Конституції в частині організації політичної системи [9, ст. 68]. Хоча народ України дав ствердну відповідь на всі чотири поставлені запитання [зокрема: формування двопалатного парламенту (81,68 % голосів); розширення підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України (84,69% голосів); обмеження депутатської недоторканності (89,00 %); зменшення загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 (89,91 %)], жодного закону щодо внесення змін до Конституції України за наслідками референдуму не прийнято [13];

– 26 грудня 2002 року утворено Тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради з опрацювання проектів законів про внесення змін до Конституції;

– протягом 2003–2004 років за ініціативою Президента України Леоніда Кучми проведено «всенародне обговорення» проекту змін до Конституції;

– 8 грудня 2004 року парламентом ухвалено зміни до Конституції України [3, ст. 44], які передбачав проект закону, що всупереч вимогам статті 159 Конституції не був розглянутий Конституційним Судом України на предмет відповідності приписам її статей 157 та 158 [12];

– 27 грудня 2007 року рішенням Президента України Віктора Ющенка створено Національну конституційну раду під головуванням Президента України [7];

– 22 жовтня 2009 року парламент відмовив у направленні на висновок до Конституційного Суду України проекту нової редакції Конституції України, напрацьованого Національною конституційною радою [15], і ця рада припинила свою діяльність;

– 30 вересня 2010 року відновлено дію Конституції України в редакції 1996 року на підставі Рішення Конституційного Суду України у справі про дотримання процедури внесення змін до Конституції від 8 грудня 2004 року [12];

– 21 лютого 2011 року Указом Президента України створено Науково­експертну групу під головуванням першого Президента України Леоніда Кравчука, що мала «напрацювати пропозиції щодо механізму створення і діяльності Конституційної Асамблеї, а також проаналізувати концепції реформування Конституції України» [8], яка підготувала Концепцію формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї.

Однак на самому початку реалізація цього задуму видавалася доволі проблематичною, оскільки згідно з вимогами демократичної легітимності конституційна реформа має виражати суспільний консенсус між політичними силами, серед юридичної громадськості, забезпечувати баланс інтересів між місцевим самоврядуванням, регіональною та державною владами, сприяти поглибленню громадського миру й солідарності в суспільстві. Тому Концепцію формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї було схвалено лише 25 січня 2012 року [5] і цей вітчизняний конституційний процес набув тривалого, еволюційного характеру [6]. До речі, на це звернула увагу й Парламентська Асамблея Ради Європи, яка у Резолюції 1862 (2012) рекомендувала Україні інтенсивніше проводити підготовку до конституційної реформи та завершити її, не очікуючи результатів парламентських виборів жовтня 2012 року [20];

– 21 лютого 2014 року Верховна Рада України на «революційній хвилі» та загалом без рішення профільного Комітету прийняла за основу проект закону про відновлення дії окремих положень Конституції України (№ 4163) [2], де­факто повернувши дію Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 року.

Тож конституційна реформа в Україні почалася невдовзі після прийняття Конституції 1996 року і триває й нині. Водночас аналіз текстів законопроектів, а також ухвалених парламентом законів про внесення змін до Основного Закону України дає підстави стверджувати, що такі зміни були результатом протистояння політичних сил, використовувалися здебільшого для перерозподілу владних повноважень між законодавчою та виконавчою гілками влади, а за своїм змістом не сприяли формуванню конституційних засад громадянського суспільства. Це по­перше. А по­друге, вони були викликані переважно неналежним додержанням положень Основного Закону та відсутністю політичної волі щодо реалізації основних конституційних доктрин та принципів.

IV. Нині важливим є зміцнення конституційного порядку, для чого мають діяти ефективно насамперед парламент і орган судового конституційного контролю. За умов належної широкої суспільно­політичної дискусії еволюційним шляхом можна досягнути перегляду окремих проблемних положень Конституції України.

Історичний досвід показує, що зазвичай конституційні реформи є результатом всебічних суспільно­політичних дебатів, які викликані реальним вичерпанням регулятивного потенціалу окремих її положень. Необхідність конституційної реформи може також бути викликана зміною політичного, економічного й соціального устрою як необхідної умови подолання економічної стагнації, кризи тощо.

Загалом складно говорити про те, чи є підстави для ревізії конституційного порядку, яка має супроводжуватися кардинальною конституційною реформою, чи слід обмежитися внесенням змін до Конституції України з метою врегулювання накопичених проблем.

По­перше, виникає слушне запитання: чи варто приймати нову конституцію, не виконавши у повному обсязі приписи чинної?

По­друге, відсутнє законодавче визначення самих понять «нова конституція» та «зміна до конституції» й відповідно їх диференціація. Справді, виходячи з емпірично­філософського розуміння проблеми, яким до цього часу оперує законодавець, можна з однаковим успіхом стверджувати, що:

– з одного боку, внесення до тексту закону будь­якої зміни, навіть нової коми чи слова, автоматично робить його новим законом;

– з другого – текст закону, в якому змінено навіть декілька десятків норм (що й було зроблено законом від 8 грудня 2004 року), у разі, якщо це не стосується принципових положень, – це лише нова редакція того самого закону.

Ця, на перший погляд, суто теоретична проблема має принципове практичне значення, оскільки незайве нагадати, що Конституція 1996 року на відміну від Конституції 1978 року взагалі не передбачає можливості прийняття нової конституції, а до повноважень парламенту віднесено лише внесення змін та доповнень до Основного Закону держави в порядку, визначеному цією Конституцією.

V. Слід також зазначити, що Конституція України сформувала консоціативну (спільну) модель установчої влади народу, котру не можна однозначно ототожнювати з волею його більшості. Цю владу в Україні скоріш за все можна трактувати як узгодження політичної волі щодо внесення змін до Конституції України між партіями як суб’єктами політичного процесу, що ведуть відповідну дискусію в парламенті, між інститутами влади (Верховна Рада України, Президент України, Конституційний Суд України, Центральна виборча комісія) і власне народом України.

Натомість у демократичному суспільстві, згідно з концепцією розмежування законодавчої та установчої влад, найважливіша роль у конституційному процесі належить спеціально сформованим для прийняття конституції органам або схваленню народом конституційних законопроектів шляхом голосування на референдумі після розроблення проекту конституції спеціально уповноваженим органом за встановленою процедурою.

Ця концепція сформована у світовому конституціоналізмі під впливом учення, за яким конституція як основний закон держави визнається актом первинної (установчої) влади, що безпосередньо належить народові. Її виникнення зумовлене поширенням у ХVIII сторіччі концепції народного суверенітету та ідеї суспільного договору. «Установча влада належить народові, – писав один із авторів цієї теорії Е. Ж. Сійєс, – вона відрізняється за своєю суттю від установленої законодавчої влади. Хоча й установча влада безпосередньо не може бути здійснена народом. Він доручає її особливим установчим зборам – зібранню надзвичайних, виборних ad hoc (тобто для певної мети) представників» [33, с. 4].

Слід також зазначити, що хоча термін «установча влада» не вживається в Основному Законі, однак він використовувався у рішеннях Конституційного Суду України. Зокрема, згідно з правовими позиціями єдиного органу конституційної юрисдикції, сформульованими у рішеннях від 3 жовтня 1997 року [10] та від 16 квітня 2008 року [11]:

– установча влада є виключним правом народу;

– установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною;

– порядок здійснення установчої влади визначається Конституцією і законами України;

– Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади;

– прийняття нової Конституції України (нової редакції) може бути здійснене установчою владою у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України;

– формою здійснення установчої влади народом є всеукраїнський референдум, який проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, котрі мають право голосу, за умови, що підписи щодо його призначення зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

Розмежування установчої влади та встановлених властей є ключовим у доктрині конституціоналізму, котра обґрунтовує нормативну природу конституції як динамічного правопорядку, в якому ключову роль відіграють парламентаризм і судовий конституційний контроль. При цьому установча влада визначає зміст, інституційні й процедурні засади парламентаризму і судового конституційного контролю.

Установча влада має свої параметри, що свідчать про відповідність процесу вимогам демократичної легітимності. Тому умовою легітимності будь­якої конституції є раціональна побудова влади, об’єктивними межами здійснення є права людини, які за своєю природою є невід’ємними і невідчужуваними. Навпаки, суб’єктність публічної влади зумовлена наділенням її повноваженнями від імені народу; тож метою діяльності державно організованого суспільства є забезпечення прав і свобод людини та їх ефективний захист.

Французький політолог П. Розанвалон підкреслює нереальність принципу одностайності, вади принципу мажоритарності при аналізові установчої легітимності [31, с. 31­46]. Також при аналізі постулату «установча влада належить народові» одразу впадає у вічі, що така влада фактично належить більшості й у рамках цієї системи координат доволі важко забезпечити легітимний механізм ухвалення рішень. Моделі консолідованої та консоціативної демократії видаються виходом із цього становища, однак тут слід визначитися з межами цих моделей.

Такими межами виступають конституційні цінності, які за своєю природою не підлягають ревізії навіть при переглядові конституцій, оскільки самі по собі виражають дух конституції та її букву. Зокрема, не підлягають переглядові права людини й основоположні свободи, незалежність і територіальна цілісність України (стаття 157 Конституції України).

VІ. Дослідження поняття «установча влада» та її ролі у вітчизняному конституційному процесі, на наш погляд, буде неповним без детального аналізу чинного референдумного законодавства.

На цей час порядок підготовки, проведення та імплементації рішень усеукраїнського референдуму регламентує Закон України «Про всеукраїнський референдум» [4] (далі – Закон), який містить доволі багато положень, сумнівних з точки зору їх конституційності.

Зокрема, секретар Європейської комісії за демократію через право Т. Маркерт вважає, що прийнятий з подачі української влади закон про референдум є надзвичайно небезпечним для стабільності України. «Я не хотів би спекулювати з приводу мотивів, якими керується українська влада. Однак я думаю, що для стабільності країни є надзвичайно небезпечним існування ймовірності, при якій фактично будь­що може бути змінено шляхом референдуму». Він також зазначив, що висновок Венеціанської комісії щодо цього закону – «один із найкритичніших». «Оскільки дуже стурбувало те, що законопроект дає можливість вносити поправки до Конституції шляхом референдуму» [37]. Але, як вже відзначала ще у 2000 році Венеціанська комісія, згідно з Конституцією України це зробити неможливо, минаючи Верховну Раду, яка повинна схвалювати всі поправки до Конституції конституційною більшістю» [17].

Відповідно до європейських стандартів у сфері конституційних референдумів:

– на конституційному рівні повинні бути явно врегульовані такі питання: типи референдумів та органи, уповноважені призначати референдум; предмет референдуму; результати референдуму; загальні положення і принципи; основні правила, які визначають процедурну і предметну придатність; судовий перегляд;

– «використання референдумів повинно бути підпорядковане правовій системі в цілому, а особливо нормам, які регулюють перегляд Конституції»;

– «використання референдумів повинно бути підпорядковане правовій системі в цілому, особливо процедурним нормам» [18, с. 494­495; 21, с. 467];

– «якщо проект перегляду конституції пропонується частиною електорату або органом влади, однак не парламентом, парламент повинен визначити свою оцінку тексту, що виноситься на голосування» [19, с. 262­267];

– «якщо текст виноситься на голосування на вимогу частини електорату або органом влади, однак не парламентом, парламент повинен мати можливість надати необов’язковий висновок щодо тексту, що виноситься на голосування. У разі народної ініціативи він може бути уповноважений висунути пропозицію, альтернативну до запропонованого тексту, яка буде одночасно винесена на всенародне голосування» [18, с. 494­495; 21, с. 467].

Незважаючи на це, згідно з пунктом 1 частини третьої статті 3 Закону до предмета всеукраїнського референдуму, зокрема віднесено питання про схвалення нової редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, втрату чинності чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України. Ці положення конкретизуються у частинах 1 – 3 статті 15 Закону, які в обхід норм Конституції визначають не передбачений самою Конституцією механізм прийняття її у новій редакції, що, на наш погляд, може послужити джерелом зловживання з боку влади.

Такі правила передбачають, по суті, ігнорування інститутів представницької демократії, які більш фахового можуть обговорювати та ухвалювати зміни або переглядати чинну Конституцію.

Зокрема, відповідно до частини другої статті 15 Закону «шляхом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою Український народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні може реалізувати своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України (установчу владу) у порядку, який визначений цим Законом». Тобто Закон встановлює, що порядок прийняття нової Конституції врегульовується лише цим Законом.

Проте в Україні визнається та діє принцип верховенства права, який полягає у тому, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно­правові акти ухвалюються на основі Конституції, а відтак вони повинні відповідати їй. Конституція України не передбачає можливості встановлення порядку прийняття нового Основного Закону держави законами або іншими нормативно­правовими актами. Відповідними її положеннями врегульовано виключно процедуру внесення змін до Конституції.

Крім цього, статтею 92 Основного Закону України не передбачено повноважень Верховної Ради України врегульовувати у законодавчому порядку процедуру прийняття нової Конституції. За пунктом 1 частини першої статті 85 Конституції України до відання єдиного законодавчого органу держави належить тільки внесення змін до Основного Закону України і виключно в межах і порядку передбачених розділом ХІІІ Конституції України. Отже, наявні ознаки того, що зазначені положення Закону прийнято не на основі Конституції України, а Верховна Рада України, ухвалюючи їх, у порушення припису частини другої статті 6 Основного Закону держави, вийшла за межі своїх конституційних повноважень.

Статтею 15 Закону також передбачено можливість проведення референдумів з питань скасовувати, визнавати таким, що втрачає чинність, чи визнавати нечинним закон про внесення змін до Конституції України (частина третя) та скасовувати закони України, визнавати закони України такими, що втратили чинність, чи визнавати нечинними закони України або окремі їх положення (частина четверта).

Однак згідно з Конституцією України, крім припинення дії законів парламентом шляхом прийняття інших законів, єдиною підставою для визнання такими, що втратили чинність законів або їх окремих положень, є рішення Конституційного Суду України про невідповідність цих законів або окремих положень Конституції України (їх неконституційність). Конституція також встановила правило, за яким умовами для прийняття Конституційним Судом України рішення про неконституційність законів повністю чи в окремій частині є невідповідність Конституції України або порушення конституційної процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (частина перша статті 152).

Це означає, що ні закон про внесення змін до Основного Закону України, ні якийсь інший закон не може втратити чинність інакше, як внаслідок прийняття рішення Конституційним Судом України про невідповідність цього Закону Конституції України або визнання його нечинним іншим законом, ухваленим парламентом.

Тому фактичне запровадження іншої, конституційно не передбаченої, процедури визнання нечинними законів України, у тому числі шляхом винесення цього питання на всеукраїнський референдум, можливе лише після прийняття відповідних змін до Основного Закону України.

Викладене кореспондується з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні № 5­зп від 30 жовтня 1997 року, за якою «винятки з конституційних норм встановлюються самою Конституцією України, а не іншими нормативними актами», що випливає із верховенства Конституції і прямої дії її норм (частини друга, третя статті 8).

Варто також нагадати, що Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні, ухвалені Венеціанською комісією 6–7 листопада 2001 року, взагалі не передбачають скасовувальних конституційних референдумів та наголошують, що «за означенням конституційні референдуми стосуються часткового або повного перегляду Конституції» [19, с. 262­267].

З цього приводу варто навести правову позицію Конституційного Суду України, сформульовану у Рішенні від 16 квітня 2008 року, за якою народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України у порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України.

Законодавство більшості європейських країн, як і чинна Конституція України, закріплює проведення референдуму як одну із стадій процесу внесення змін до конституції. В жодному разі не як єдину та остаточну стадію зміни конституції. При цьому ініціатива проведення конституційних референдумів зазвичай належить органу влади [30, с. 67].

У цьому ж рішенні щодо прийняття чи скасування закону України або внесення змін до чинного закону України Конституційний Суд наголосив, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України.

До того ж Суд наголосив, що цей порядок «має бути визначений», оскільки на день ухвалення рішення цього порядку визначено не було.

Не було врегульовано на конституційному рівні порядку прийняття нової Конституції держави та законів на всеукраїнському референдумі і на день ухвалення Закону.

Відповідно до частини третьої статті 20 Закону про всеукраїнський референдум «тексти нової редакції Конституції України та законопроектів, що виносяться на конституційний та законодавчий референдум, не повинні скасовувати чи обмежувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод людини і громадянина або бути спрямованими на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України».

На перший погляд, ця новела відповідає вимогам статті 22 Конституції України, за якою «при прийнятті нових законів або при внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод» (частина третя). Однак, знову таки лише на перший погляд, оскільки:

– по­перше, чинна Конституція України визначає спеціальний порядок внесення змін до Конституції України, яким передбачено здійснення Конституційним Судом України превентивного контролю законопроектів з метою недопущення порушення зазначених конституційних положень;

– по­друге, Основним Законом України незалежно від предмета конституційного законопроекту передбачено обов’язкову участь єдиного законодавчого органу – парламенту, який таким чином включений у механізм установчої влади, і саме через парламент конституційні законопроекти мають бути принаймні попередньо схвалені.

Крім цього, Закон встановлює неконституційний порядок набрання чинності новою Конституцією (новою редакцією) та законами України. Так, нова Конституція України (нова редакція) набуває чинності з дня оголошення ЦВК результатів всеукраїнського референдуму про прийняття Конституції України (нової редакції) на всеукраїнському референдумі. Таке положення встановлюється і для законів України, цілковито ігноруючи конституційні приписи статті 57 та частини п’ятої статті 94 Конституції України щодо заборони введення в дію неопублікованих чи недоведених до відома населення законів.

Отже, Закон встановлює порядок зміни Конституції через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, який не передбачений розділом XIII «Внесення змін до Конституції України», та у неконституційний спосіб виводить з процесу зміни Конституції України їх основних суб’єктів – Верховну Раду України та Конституційний Суд України.

Тож встановлення у звичайному Законі не передбаченого Основним Законом порядку прийняття нової Конституції України, порядку зміни Конституції України суперечить конституційним положенням.

VІІ. Зміна положень конституції – завжди непростий політико­правовий метод трансформації окремих аспектів конституційного порядку, оскільки вони супроводжуються суспільно­політичними дебатами, які виражають розмаїття громадської і політичної думки у суспільстві.

Це питання є предметом підвищеної уваги з боку вітчизняних та закордонних фахівців з конституційного права.

Так, професор конституційного права, член Венеціанської комісії С. Бартоль зазначає, що «комісія завжди наголошувала на необхідності створення репрезентативної системи влади, яка ґрунтувалася б на чіткому розподілі функцій та відповідальності органів. Розподіл влади є найкращим рішенням, але запровадження цього принципу може мати різний вплив залежно від політичного вибору влади. Є два різні розподіли влади: вертикальний (між законодавчою, виконавчою та судовою гілками) та горизонтальний (між державою та органами місцевого самоврядування). Дуже важливо запровадити обидва, адже за умов відсутності горизонтального розподілу, підтримуваний парламентом уряд загрожує концентрацією всіх важелів впливу в руках виконавчої влади» [23].

Конкретизуючи деякі з цих тез, професор А. Селіванов слушно зауважує, що «реформа Конституції – це не зміна її тексту, а зміна змісту і затвердження верховенства її принципів і цінностей, вона означає системні перетворення з встановленням вищих пріоритетів, які не отримали достатню конституційну силу» [32, с. 35]. Вчений також наголошує, що «функції конституційної реформи – це основні напрями її зовнішнього прояву, які безпосередньо випливають з установленої в конкретний історичний період парадигми конституціоналізму та спрямовані на реалізацію її основних положень на практиці. Реформа покликана усунути суперечності в механізмі державної влади, закріпити баланс владних повноважень Президента, Парламенту та Уряду. Вона повинна враховувати фундаментальні проблеми реальної влади народу, конституціоналізму та децентралізації управління, врахувати нові підходи до функціонування органів правосуддя та прокуратури [32, с. 35].

На наш погляд, варто також погодитися з Л. Бойцовою у тому, що норми Конституції, якими регулюються права і свободи громадян, пройшли випробування часом і не викликають гострих зауважень, тому цей розділ не слід міняти, а лише посилити гарантіями європейських конвенцій. На думку Я. Бойцової, не можна конституційну модернізацію підлаштовувати під політичну кон’юнктуру, як це вже було [24, с. 37].

«Очевидно, – пише В. Шаповал, – що без глибоких змін до чинної Конституції в царині місцевого самоврядування не вирішити тих питань, які об’єктивно постають. Перш за все, навіть за формою не відомо, в якому саме напрямі мають відбуватися реформи на рівні Конституції. Однак обов’язково на рівні конституції повинні бути вирішені питання статусу та повноважень місцевих державних адміністрацій, інакше вони ніколи не дозволять вирости регіональному самоврядуванню» [36].

«У реформуванні правосуддя, – наголошує М. Козюбра, – я почав би із питання щодо системи судів загальної юрисдикції, яка існує сьогодні в Україні. Не тільки на мою думку, а й на думку зарубіжних експертів, зокрема Венеціанської комісії, вона є надмірно складною. Я б сказав навіть екотичною, тому що поєднання в одному судовому органі, який іменується Вищим спеціалізованим судом, кримінальних і цивільних справ, а також існування господарських судів як самостійної ланки судової системи не відповідає сучасним європейським стандартам. Я не кажу вже про те, що система, яка сьогодні запроваджена, не виправдала тих надій, які на неї покладалися. Її обговорювали свого часу на Національній комісії з розвитку демократії та верховенства права, де було наведено аргументи за, і на перший погляд вагомі, щодо необхідності більшого професіоналізму, незалежності суддів» [26].

Р. Куйбіда вважає, що внаслідок конституційної реформи «прокуратура мала б фактично вийти із системи захисту прав людини. Щодо нагляду за дотриманням законів, то це має бути функцією місцевих державних адміністрацій, а не прокуратури. Фактично функції прокуратури повинні зосередитись у сфері кримінальної юстиції. Власне це те, що допомагає здійснювати правосуддя, функції судової гілки влади, тому в рамках розділу про правосуддя, відштовхуючись від функції обвинувачення і від функції захисту, ми запропонували передбачити дві окремі статті, які містили б згадку про службу державного обвинувачення і про адвокатуру» [28].

Узагальнюючи ці та багато інших концепцій конституційної реформи, насамперед слід зазначити, що їхня багатоманітність тільки підкреслює важливість досліджуваного питання. Справді, предметом цієї реформи є конституція як основний закон, який має найвищий ступінь нормативності (обов’язковості) й юридичної сили, а її норми безпосередньо діють у національній правовій системі.

Головним у цьому процесі є уникнення будь­яких сумнівів щодо легітимності оновлених конституційних положень, як це було під час ухвалення законів «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року та «Про відновлення дії окремих положень Конституції України« від 21 лютого 2014 року. Лише таким шляхом, на наш погляд, можливо модифікувати наявну нині систему реалізації установчої влади народу України з урахуванням досягнень європейського конституціоналізму.

Для цього потрібно послідовно з дотриманням чинного конституційного порядку здійснити наступне:

– по­перше, провести суспільно­політичне обговорення майбутніх параметрів концепції оновлення чинної Конституції України;

– по­друге, прийняти у порядку, визначеному Розділом ХІІІ Конституції України, Закон про порядок підготовки та перегляду Конституції України, а також привести у відповідність до Конституції України положення чинного Закону «Про всеукраїнський референдум»;

– по­третє, сформувати Установчі збори, які розроблятимуть і попередньо ухвалять проект оновленої Конституції України (Української Республіки);

– по­четверте, винести проект розробленої Установчими зборами оновленої Конституції України (Української Республіки) на остаточне схвалення всеукраїнського референдуму.

На наше переконання, лише за таких умов можлива реалізація головного завдання конституційної реформи – трансформація Конституції України з основного закону державницького спрямування у основний закон громадянського суспільства, в якому права і свободи людини та інші загальнолюдські цінності не тільки проголошені, а й надійно захищені.

 

Список використаних джерел

1. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_004

2. Про відновлення дії окремих положень Конституції України: Закон України № 742­VІІ від 21 лютого 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/742­18

3. Про внесення змін до Конституції України: Закон України № 2222­IV від 8 грудня 2004 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 2. – Ст. 44.

4. Про всеукраїнський референдум: Закон України № 5475­VI від 6 листопада 2012 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5475­17

5. Питання формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї: Указ Президента України № 31/2012 від 25 січня 2012 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/14411.html

6. Про Конституційну Асамблею: Указ Президента України № 328/2012 від 17 травня 2012 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/328/2012

7. Про Національну конституційну раду: Указ Президента України № 1294/2007 від 27 грудня 2007 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1294/2007

8. Про підтримку ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї: Указ Президента України № 224/2011 від 21 лютого 2011 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/13153.html

9. Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою: Указ Президента України № 65/2000 від 15 січня 2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 3. – Ст. 68.

10. Рішення Конституційного Суду України № 4­зп від 3 жовтня 1997 р. у справі за конституційним зверненням Барабаша Олександра Леонідовича щодо офіційного тлумачення частини п’ятої статті 94 та статті 160 Конституції України (справа про набуття чинності Конституцією України) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v004p710­97

11. Рішення Конституційного Суду України № 6­рп від 16 квітня 2008 р. у справі за конституційними поданнями Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статті 69, частини другої статті 72, статті 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v006p710­08

12. Рішення Конституційного Суду України № 20­рп/2010 від 30 вересня 2010 р. у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222­IV від 8 грудня 2004 р. (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v020p710­10

13. Про підсумки всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р.: Повідомлення Центральної виборчої комісії від 25 квітня 2000 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/n0002359­00

14. Про внесення змін і доповнень до Конституції України: Проект Закону України № 2339 від 22 грудня 1998 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc 4_1?pf3511=5217

15. Про внесення змін до Конституції України: Проект Закону України № 4290 від 31 березня 2009 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=4290&skl=7

16. Про внесення змін до Конституції України (статті 10, 13, 36, 121, 122, розділ ХІІ): Проект Закону України № 2181 від 21 жовтня 1998 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=4864

17. Висновок Європейської комісії за демократію через право (Венеціанської комісії) № 705/2012 від 17 червня 2013 р. щодо Закону України «Про всеукраїнський референдум», затверджений Радою з питань демократичних виборів на 45­му засіданні (Венеція, 13 червня 2013 р.) та Венеціанською комісією на 95­й пленарній сесії (Венеція, 14–15 червня 2013 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/MU13035.html

18. Декларація Комітету Міністрів Ради Європи «Про Кодекс належної практики щодо референдумів» від 27 листопада 2008 р. // Європейський демократичних доробок у галузі виборчого права: Матеріали Венеціанської комісії. Парламентської асамблеї, Комітету міністрів, Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи: [пер. з англ. / за ред. Ю. Ключковського]. – [Вид. 2­е, випр. і доповн.]. – К.: Логос, 2009. – С. 494­495.

19. Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні, ухвалені Венеціанською комісією 6–7 липня 2001 р. // Європейський демократичних доробок у галузі виборчого права: Матеріали Венеціанської комісії. Парламентської асамблеї, Комітету міністрів, Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи: [пер. з англ. / за ред. Ю. Ключковського]. – [Вид. 2­е, випр. і доповн.]. – К.: Логос, 2009. – С. 262­267.

20. Резолюція № 1862 (2012) Парламентської асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інститутів в Україні» від 26 січня 2012 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/994_a57

21. Рекомендація № 1821(2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про Кодекс належної практики щодо референдумів» від 23 листопада 2007 р. // Європейський демократичних доробок у галузі виборчого права: Матеріали Венеціанської комісії. Парламентської асамблеї, Комітету міністрів, Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи: [пер. з англ. / за ред. Ю. Ключковського]. – [Вид. 2­е, випр. і доповн.]. – К.: Логос, 2009. – С. 467.

22. Решение Европейского суда по правам человека по делу «Серинг против Соединенного Королевства» от 7 июля 1989 г. // Европейский Суд по правам человека: Избранные решения: в 2 т. / [пред. ред. кол. В. А. Туманов]. – М.: Изд­во «Норма», 2000. – Т. 1. – С. 637­658.

23. Бартоль С. Внесені до Конституції зміни передбачали створення жахливого монстра – «корпорації більшості» / С. Бартоль // Витяги з виступів доповідачів на Громадському форумі «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства» (Одеса, 16­18 лютого 2007 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://parlament.org.ua/upload/docs/Vytyagy.doc.pdf

24. Бойцова Л. В. Конституционное право в российской правовой системе / Л. В. Бойцова, В. В. Бойцова, В. Д. Ломовский // Общественные науки и современность. – 1993. – № 6. – С. 36–47.

25. Геган М. Україна досі залишається централізованою державою / М. Геган // Витяги з виступів доповідачів на Громадському форумі «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства» (Одеса, 16­18 лютого 2007 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://parlament.org.ua/upload/docs/Vytyagy.doc.pdf

26. Козюбра М. Парламентська форма правління ефективна тоді, коли в державі є традиції, ідеологічні партії, розвинена судова влада тощо. За відсутності цих умов вона вироджується в міністеріалізм – коли панує не парламент, а уряд / М. Козюбра // Витяги з виступів доповідачів на Громадському форумі «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства» (Одеса, 16­18 лютого 2007 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://parlament.org.ua/upload/docs/Vytyagy.doc.pdf

27. Конституційне право України / [за ред. проф. В. Ф. Погорілка]. – [Вид. 2­ге]. – К.: Наукова думка; Прецедент, 2006. – 344 с.

28. Куйбіда Р. Виступ під час круглого столу «Конституційна реформа: шляхи проведення та напрями змін» (Київ, 10 квітня 2014 р.) / Центр політико­правових реформ; НАН України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://justice.org.ua/diyalnist/podiji­fakti­komentari/yakoyu­mae­buti­konstitutsijna­reforma­v­ukrajini

29. Нерсесянц В. Перестройка и правовое мышление / В. Нерсесянц // Советское государство и право. – 1987. – № 9. – С. 40–44.

30. Референдуми в Європейському Союзі / [О. Д. Чебаненко, О. Ю. Грищук, Н. В. Колодяжна, А. М. Євгеньєва]; за ред. Д. С. Ковриженка. – К.: ФАДА, ЛТД, 2007. – 186 с.

31. Розанвалон П. Демократична легітимність. Безсторонність, рефлексивність, наближеність / П. Розанвалон [пер. з фр. Є. Т. Марічев]. – К.: Видавничий дім «Києво­Могилянська Академія», 2009. – 286 с.

32. Селіванов А. Доктрина компетенції конституційного правосуддя / А. Селіванов // Віче. – 2011. – № 17 – С. 33­36.

33. Сийес Э. Ж. Что такое третье сословие? / Э. Ж. Сийес. – СПб.: Голос, 1906. – 64 с.

34. Стрижак А. А. Установча влада: основні критерії легітимності внесення змін до Конституції України: науково­популярне видання / А. А. Стрижак. – К.: Логос, 2013. – 132 с.

35. Тацій В. Проблеми становлення сучасного конституціоналізму / В. Тацій, Ю. Тодика // Право України. – 2001. – № 6. – С. 3­7.

36. Шаповал В. Законопроект 3207 є виключно спробою обмежити повноваження центральної влади в особі Президента / В. Шаповал // Витяги з виступів доповідачів на Громадському форумі «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства» (Одеса, 16­18 лютого 2007 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://parlament.org.ua/upload/docs/Vytyagy.doc.pdf

37. Европа раскритиковала украинский закон о референдуме. – 26 июня 2013 г. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://gazeta.zn.ua/internal/evropa­raskritikovala­ukrainskiy­zakon­o­referendume­_.html

Автор: Андрій СТРИЖАК