Безусловно, одним из значимых событий в политическом и экономическом плане для Украины стало подписание 27 июня 2014 года Соглашения о глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли (глава IV Соглашения об ассоциации) (Соглашение о ЗСТ). После подписания в СМИ появилось множество публикаций и комментариев по данной тематике, в основном связанных с открытием рынка ЕС для украинских компаний в связи с отменой или либерализацией действующих ввозных пошлин.
Без адаптации законодательства украинскому бизнесу не удастся воспользоваться многими предусмотренными преимуществами и преференциями. Кроме этого, адаптация должна проводиться не только в отношении законодательства, регулирующего экспортоориентированные отрасли, но и отрасли, работающие только с украинским потребителем.
Вместе с тем вне поля зрения остается еще один принципиальный блок Соглашения о ЗСТ, являющегося неотъемлемой частью Соглашения об ассоциации, а именно: Соглашение о ЗСТ предусматривает необходимость существенной адаптации законодательства Украины к aсquis communautaire ЕС в самых различных сферах. Без такой "домашней работы" Кабинета Министров Украины и Верховной Рады Украины украинскому бизнесу не удастся воспользоваться многими предусмотренными преимуществами и преференциями. Кроме этого, адаптация должна проводиться не только в отношении законодательства, регулирующего экспортоориентированные отрасли, но и отрасли, работающие только с украинским потребителем.
В этой статье мы представляем краткий обзор основных подходов к адаптации законодательства, предусмотренных Соглашением о ЗСТ.
Немного истории
Интенсивный диалог между Украиной и ЕС по адаптации украинского законодательства к правилам aсquis ЕС начался еще в 1998 году после ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Сам же процесс адаптации в Украине регулируется Законом Украины "Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству
Европейского Союза". Упомянутый Закон содержит перечень законодательных актов ЕС в различных сферах, к которым должно быть адаптировано законодательство Украины, а также компетенцию Кабинета Министров Украины принимать ежегодные планы действий по адаптации законодательства Украины к нормам ЕС. Например, последний такой план был утвержден распоряжением Кабинета Министров Украины "Об утверждении плана мер по выполнению в 2013 году Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза".
Основой для дальнейшего сотрудничества с ЕС для Украины является проведение политических и экономических реформ.
Кроме того, в 2004 году ЕС реализовал программу Европейской политики соседства для своих южных и восточных соседей, включая Украину, которая была направлена на интенсификацию сотрудничества в различных сферах, в частности политической и экономической. ЕС и Украина разработали план действий в рамках Европейской политики соседства, которым стороны определили основы для дальнейшего сотрудничества и изложили повестку дня для Украины по проведению политических и экономических реформ с указанием краткосрочных и среднесрочных приоритетов.
В дополнение в 2009 году была учреждена Программа Восточного партнерства, направленная на укрепление отношений с шестью странами, среди которых и Украина. В результате план действий в рамках Европейской политики соседства был заменен Повесткой дня ассоциации Украина – ЕС от 20 ноября 2009 года, предусматривающей комплексный подход к адаптации законодательства. В 2010 году Координационный совет по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС (межведомственный орган, целью которого является координация органов исполнительной власти при проведении адаптации законодательства Украины) принял Прогрессивный план адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, который был в дальнейшем обновлен в 2011 и 2012 годах.
Ежегодные планы адаптации законодательства на 2011 – 2013 годы, принимаемые Кабинетом Министров Украины, основываются на соответствующих прогрессивных планах, учитывающих положения Соглашения об ассоциации.
Соглашение об ассоциации: главные подходы к адаптации законодательства
Поскольку Украина уже прошла достаточно длинный путь в части адаптации законодательства к aсquis ЕС еще до начала переговоров по Соглашению об ассоциации, это нашло свое прямое отражение в Соглашении, предусматривающем различные подходы к дальнейшей адаптации законодательства Украины в разных сферах. Ниже мы остановимся на кратком анализе основных подходов к адаптации законодательства.
Подход 1
В отдельных сферах Соглашение об ассоциации очень подробно регулирует вопросы адаптации законодательства Украины.
Наиболее наглядным примером такого подхода являются положения Соглашения об ассоциации, регулирующие вопросы адаптации законодательства в сфере финансовых, телекоммуникационных, почтовых и курьерских услуг, услуг по международным морским перевозкам.
В сферах финансовых, телекоммуникационных, почтовых и курьерских услуг, услуг по международным морским перевозкам Соглашение об ассоциации четко определяет порядок имплементации разных видов актов ЕС.
Прежде всего, в этой сфере Соглашение об ассоциации четко определяет порядок имплементации разных видов актов ЕС, а именно:
(а) если законодательный акт является регламентом или решением ЕС, он должен стать как таковой частью национального законодательства Украины;
(б) если законодательный акт является директивой ЕС, то за компетентными органами Украины остается право выбора формы и способа его
имплементации.
Также Соглашение об ассоциации прямо предусматривает, что адаптация законодательства в упомянутых секторах услуг должна осуществляться согласно Дополнениям XVII-2 – XVII-5 к Приложению XVII, в которых определены акты ЕС для обязательной адаптации Украиной, а также сроки такой адаптации.
Например, в банковской сфере Украина обязана адаптировать свое законодательство к Директиве № 2006/48/ЕС от 14.06.2006 об учреждении и осуществлении деятельности кредитных учреждений в следующем порядке: разделы II, IV, V (глава 1, части 2 – 4; глава 2, части 1 – 2, 5) – в течение 4 лет с даты вступления в силу Соглашения об ассоциации, все остальные положения Директивы – в течение 6 лет; к Директиве № 2009/110/ЕС от 16.09.2009 о создании и ведении деятельности учреждениями, работающими с электронными деньгами, и надзоре за ними – в течение 4 лет.
В сфере страхования Украина должна имплементировать Директиву № 2009/138/ЕС от 25.11.2011 о начале и ведении деятельности в сфере страхования и перестрахования в течение 4 лет, кроме статей 127 и 17с, которые должны быть имплементированы в течение 8 лет.
Касательно предоставления телекоммуникационных услуг Украина должна имплементировать Директиву № 2002/21/ЕС от 07.03.2002 о единой нормативно-правовой базе для электронных коммуникационных сетей и услуг в течение 4 лет и т. д.
В течение 6 месяцев с даты вступления в силу Соглашения об ассоциации Украина обязана подать для каждого сектора подробную дорожную карту для имплементации каждого акта.
Важно отметить, что Соглашение об ассоциации по таким вопросам предусматривает также промежуточные (поэтапные) механизмы контроля выполнения Украиной своих обязательств. Так, в течение 6 месяцев с даты вступления в силу Соглашения об ассоциации Украина обязана подать для каждого сектора подробную дорожную карту для имплементации каждого акта, указанного в Дополнениях XVII-2 – XVII-5 к Приложению XVII, подробно описав каждое необходимое законодательное и институционное изменение.
Также в Дополнении XVII-6 к Приложению XVII отдельно урегулирован механизм мониторинга и оценки выполнения Украиной соответствующих обязательств по имплементации законодательства ЕС.
Кроме того, Соглашением об ассоциации прямо предусмотрено, что если в соответствующие акты ЕС будут вноситься в последующем изменения, Украине необходимо будет их имплементировать в установленные сроки.
Следует обратить внимание, что согласно Соглашению об ассоциации только после полной имплементации Украиной законодательства ЕС в соответствующих сферах Комитет по вопросам торговли может принять решение о том, что в определенном секторе услуг Стороны должны предоставить друг другу режим внутреннего рынка, предусматривающий отмену всех ограничений в части создания юридических лиц Украины или ЕС на территории друг друга, а также любых ограничений предоставления услуг такими юридическими лицами на территории Украины и ЕС соответственно.
Подход 2
В других сферах Соглашение об ассоциации предусматривает перечень нормативно-правовых актов ЕС, которые Украине необходимо адаптировать, а также сроки осуществления такой адаптации. При этом не предусмотрены специфические механизмы мониторинга соблюдения Украиной соответствующих обязательств, необходимости имплементации изменений актов.
В сфере обращения с отходами, налогообложения предусматривается перечень нормативно-правовых актов ЕС, которые Украине необходимо адаптировать, а также сроки осуществления такой адаптации.
Например, такой подход предусмотрен для имплементации законодательства ЕС в сфере обращения с отходами в соответствии с Приложением XXX к Соглашению
об ассоциации, а именно: положения Директивы № 2008/98/EC от 19.11.2008 об отходах и отмене отдельных Директив в части градации отходов, отдельного регулирования для биологических отходов, планов утилизации отходов согласно вышеупомянутой градации и программ по предотвращению образования отходов (глава V) должны быть имплементированы в течение 3 лет; принцип "загрязнитель платит" и расширенная ответственность производителя в сфере обращения с отходами, реестр предприятий и организаций, занимающихся сбором и перевозкой отходов (глава IV), – в течение 5 лет и т. д.
Аналогичный подход применен также к адаптации законодательства Украины к acquis ЕС в сфере налогообложения, в частности акцизного налога. Так, согласно Приложению XXVIII Украина обязана адаптировать свое законодательство к:
(1) Директиве № 92/83/ЕЭС от 19.09.92 о гармонизации структур акцизных сборов на спирт и алкогольные напитки, которая должна быть имплементирована на протяжении 5 лет после вступления Соглашения об ассоциации в силу;
(2) Директиве № 2011/64/ЕС от 21.06.2011 о структуре и ставках акцизного сбора на табачные изделия, которая должна быть имплементирована на протяжении 2 лет после вступления Соглашения об ассоциации в силу, за исключением ст. 7.2, ст. ст. 8, 9, 10, 11, 12, ст. ст. 14.1, 14.2, 14.4, ст. 18 и ст. 19 (сроки имплементации которых будут установлены Советом ассоциации).
Подход 3
В отдельных сферах Соглашение об ассоциации предусматривает необходимость адаптации законодательства Украины к определенным рамочным актам, определяя при этом секторальные направления дальнейшей адаптации (без названия конкретных нормативно-правовых актов ЕС), а также сроки такой адаптации.
Например, в сфере стандартизации, метрологии, аккредитации, оценки соответствия Украина обязана адаптировать свою систему контроля над рынком к европейской и следовать принципам и процедурам, принятым соответствующими решениями и регламентами ЕС, а именно:
(1) Решением № 768/2008/EC от 9.07.2008 по установлению общих правил торговли товарами и отмене решения Совета Европейского Союза 93/465/ЕЭС; и
(2) Регламентом № 765/2008 от 09.07.2008 по установлению требований для аккредитации и надзора за рынком относительно реализации продукции и отменяющим Регламент (ЕЭС) № 339/93.
Кроме того, Украина обязана имплементировать нормы соответствующего acquis ЕС в сроки, предусмотренные Приложением III к Соглашению об ассоциации. Приложение III не содержит списка директив или регламентов ЕС, которым должно соответствовать законодательство Украины, в нем лишь определяются сферы, в которых должна проводиться такая адаптация, например: общая безопасность продукции (с даты вступления в силу Соглашения об ассоциации), машиностроение (на протяжении 1 года с даты вступления в силу Соглашения об ассоциации), электромагнитная совместимость (на протяжении 2 лет), изделия медицинского назначения (на протяжении 3 лет) и т. д.
Соглашение об ассоциации предусматривает принятие свода стандартов ЕС (EN) в качестве украинских государственных стандартов и отмену противоречащих им стандартов Украины, включая международные стандарты (GOST/ГОСТ), принятые до 1992 года. Тем не менее, Соглашение об ассоциации не указывает на конкретные стандарты ЕС, которые Украина должна принять, или украинские стандарты, которые необходимо отменить, а также порядок согласования соответствующих перечней.
Также Соглашение об ассоциации предусматривает принятие свода стандартов ЕС (EN) в качестве украинских государственных стандартов и отмену противоречащих им стандартов Украины, включая международные стандарты (GOST/ГОСТ), принятые до 1992 года. Тем не менее, Соглашение об ассоциации не указывает на конкретные стандарты ЕС, которые Украина должна принять, или
украинские стандарты, которые необходимо отменить, а также порядок согласования соответствующих перечней.
При этом согласно Соглашением об ассоциации Стороны должны согласовать и соблюдать график, определенный в Приложении III. Украина обязана информировать ЕС о соблюдении такого графика раз в год. Если же по каким-либо причинам график не будет соблюдаться, Украина должна будет определять новый график. Ни Соглашение об ассоциации, ни приложения к нему не предусматривают порядок согласования такого графика и сроки его согласования.
Подход 4
В отдельных сферах, например санитарные и фитосанитарные меры, Соглашение об ассоциации не содержит ссылок на конкретные акты ЕС, к которым Украина должна адаптировать свое законодательство. Так, в этой части Соглашение об ассоциации предусматривает, что адаптация осуществляется в соответствии с Приложением V, согласно которому в течение 3 месяцев после вступления Соглашения об ассоциации в силу Украина должна представить всеобъемлющую стратегию для реализации главы 4 раздела IV Соглашения об ассоциации [Санитарные и фитосанитарные меры]. Такая стратегия должна быть разделена на приоритетные сферы, связанные с мерами, применимыми к определенным продуктам питания, которые указаны в приложениях IV-A, IV-B и IV-с к Соглашению об ассоциации. Обращаем внимание, что упомянутые приложения не содержат ни списка актов ЕС, требующих имплементации, ни каких-либо сроков.
ВЫВОД:
Вышеупомянутые подходы и примеры свидетельствуют о том, что вступление в силу Соглашения об ассоциации и его неотъемлемой части – Соглашения о ЗСТ, приведет к кардинальному изменению регуляторной среды в Украине, по крайней мере в отдельных сферах. В связи с этим каждой украинской компании, даже не планирующей в скором будущем выходить на рынок ЕС, следует проанализировать положения Соглашения о ЗСТ в своей сфере, чтобы понимать, как и в какие сроки поменяются правила игры.
Кроме того, учетывая различные подходы к адаптации законодательства (в первую очередь, отсутствие исчерпывающих перечней актов ЕС и сроков их имплементации), также необходимо постоянно отслеживать, каким образом будет происходить дальнейшая адаптация законодательства Украины (в том числе отслеживать ежегодные планы Кабинета Министров Украины, отчеты по их выполнению и т. д.), чтобы встретить во всеоружии грядущие изменения. Как говорили древние римляне: "Praemonitus praemunitus" (кто предупрежден, тот вооружен)...