Анотація 

У записці проаналізовано основні проблеми виборчої системи України, що матимуть негативний вплив на політичну ситуацію після виборів-2010, запропоновано рекомендації щодо їх вирішення.

ПЕРСПЕКТИВИ РЕФОРМУВАННЯ ВИБОРЧОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ: ПІСЛЯМОВА ПРЕЗИДЕНТСЬКИХ ВИБОРІВ

Існуюча система обрання президента – прямі загальнонаціональні вибори – означає отримання ним „сильного” мандату (крім випадків, подібних до українських, коли переможця підтримує половина географічно локалізованих виборців) та робить його потенційно „сильною” політичною фігурою. Однак унаслідок конституційної реформи 2004 р. Україна стала напівпрезидентською республікою (де всенародно обраний на чітко визначений термін президент, що наділений вагомими повноваженнями, співіснує з прем’єр-міністром та кабінетом міністрів, наділеними виконавчою владою), особливістю якої є те, що „політична вага” президента в таких умовах значною мірою залежить від його підтримання законодавчим органом влади. Якщо президент має більшість у парламенті – він є „сильною” фігурою, а якщо підтримання відсутнє (що ми й могли спостерігати протягом останніх років) або навіть парламентська більшість знаходиться в опозиції до голови держави, то виникає ситуація, коли повноваження всенародно обраного президента нагадують повноваження президента в парламентській республіці, що обирається в парламенті. У цьому сенсі актуальним є досвід Франції, де мали місце періоди „співіснування” („кообітації”) президента з прем’єр-міністром, що був висуванцем антипрезидентської більшості.

Отже, загрозою напівпрезидентської системи є інституційний стан „війни за повноваження” між президентом та головою уряду. Ключовим для президента є контроль над пропрезидентською більшістю (що мав В. Ющенко за результатами парламентських виборів 2007 р.), в ідеалі – над конституційною більшістю (що мав В. Ющенко в першій половині 2005 р.). 

На думку багатьох вітчизняних та європейських дослідників, поєднання напівпрезидентської республіки із пропорційною системою з „закритими” списками (можливість голосувати винятково за партію, а не за окремих кандидатів) в Україні призводить до: 1) постійних політичних криз (які стають неминучими при виборі такої моделі); 2) демонтажу системи юстиції; 3) політичної апатії населення. Загалом застосування „закритого” списку має наступні системні вади:

1) депрофесіоналізація кадрового складу парламенту та партійних організацій, що є наслідком монополії партійного керівництва щодо визначення персонального складу списку;

2) падіння довіри населення до партій та представницьких органів унаслідок потрапляння до їх складу „грошових мішків”;

3) відсутність прямого і зворотного зв’язку між громадянами та їхніми представниками.

Використання на виборах єдиного загальнонаціонального виборчого округу не дозволяє враховувати та забезпечувати інтереси громадян, скореговані регіональною специфікою. Відсутність принципу представництва територій руйнує представницьку функцію центральної влади, адже виборці в Україні ідентифікують себе передусім із регіоном власного проживання.

Існує ще один недолік пропорційної виборчої системи із „закритими” списками та 3 % прохідним бар’єром, який полягає в тому, що завдяки великій кількості парламентський гравців (у Верховній Раді на цей час 5 політичних фракцій) президенту за результатами конституційної реформи 2004 р. виявляється досить важко отримати постійне підтримання в парламенті (що підтверджує досвід президентства В. Ющенка). Отже, перед новим президентом постає дилема: або він погоджується на компромісну коаліцію  (із компромісним прем’єр-міністром та міністрами уряду), або створюється антипрезидентська коаліція. Відповідно, необхідно завдяки виборчій системі створити таку конфігурацію парламентських гравців, що не заважала б президенту виконувати свою передвиборчу програму. Досягти цього є можливим завдяки (наприклад, як це було зроблено в Росії) підвищенню прохідного бар’єру, що є особливо актуальним відносно до блоків партій – це буде стимулювати партійне будівництво.

Як варіант реформування виборчої системи можна запропонувати пропорційну систему з „відкритими” регіональними списками. Упровадження вказаної системи посилить пропорційну компоненту формування парламенту, покращить структуру розподілу влади, підвищить соціальну репрезентативність політичної системи. Регіональні списки територіально зблизять виборців та їхніх представників. Одночасно вони не сконцентрують останніх виключно на територіальних інтересах за рахунок загальнонаціональних (як це було характерно для депутатів-мажоритарників). Зміцнення зв’язку між партіями та виборцями створить підґрунтя для виходу з політичної кризи та стабілізації партійно-електоральної системи України.

Існуюча виборча система призводить до слабкості інституту представницької демократії, низької ефективності діяльності парламенту, існуванню в структурі депутатського корпусу проблеми регіонального та соціального дисбалансів політичного представництва. Виходом з такої ситуації може бути зміцнення інститутів державної влади та посилення основ парламентаризму (при ефективній роботі парламенту). Світова практика показує, що найефективнішим методом зміцнення ролі парламенту, підвищення рівня прийнятих законів, усунення регіонального дисбалансу, боротьби з політичною корупцією є відтворення його бікамеральної (двопалатної) структури. Так, нижня палата могла б займатися законотворчою діяльністю, а верхня – розглядати стратегічні питання. Найважливіші для країни рішення приймалися б обома палатами.

Безумовною перевагою бікамералізму є те, що верхня палата виступає стримуючим чинником для своєрідного „демократичного екстремізму” нижньої палати парламенту. Завдяки постійнішій структурі верхньої палати відносно до нижньої, вона також забезпечує політичну стабільність. Триваліша процедура проходження законопроектів завдяки верхній палаті гарантує дотримання конституційних засад суспільства. Однак найважливішим ефектом упровадження бікамералізму в українську практику було б нівелювання „розколу” виборців України завдяки повнішому представництву їх регіональних інтересів у верхній палаті.

Висновки та пропозиції

Виконання передвиборчої програми буде можливим за умов приналежності Президента України В. Януковича й більшості у Верховній Раді (а, відповідно, й прем’єр-міністра) до однієї політичної сили (або коаліції) з чіткою позицією у політичних та економічних питаннях. Створення пропрезидентської коаліції на сьогодні є можливим, але тільки завдяки програмним або „портфельним” поступкам. Відповідно, і кабінет міністрів, й особа прем’єр-міністра виявляються компромісними фігурами, що звужують „вікно можливостей” президента.

Окреслимо можливі варіанти дій для президента. Відміна конституційної реформи 2004 р. є малоймовірною, оскільки необхідна конституційна більшість голосів у ВР. Дострокові парламентські вибори, що переформатують склад парламенту, за теперішніми правилами гри також не дають президенту бажаного результату, оскільки виникне необхідність створення коаліції з новими політичними гравцями, що потраплять до парламенту. Отже, знову прем’єр-міністр може стати компромісною фігурою. Президенту необхідно запровадити такий алгоритм дій, що дозволив би йому отримати підтримання парламенту на наступних (або позачергових) виборах до Верховної Ради.

По-перше, – це підвищення прохідного бар’єру для партій, що дозволить зменшити кількість парламентських гравців. Нова ситуація в парламенті дозволить президенту отримати більшість у парламенті та сформувати свій (або менш компромісний) уряд. Таке нововведення також нівелюватиме відцентрові тенденції в партіях та блоках.

По-друге, – це впровадження другої (верхньої) палати парламенту, що дозволить президенту, навіть при блокуванні роботи нижньої палати, у верхній приймати деякі закони та ухвалювати бюджет.

Пропозиції щодо реформування виборчої системи України

1. Встановити диференційований виборчий бар’єр для політичних партій та виборчих блоків (що стимулюватиме партійне будівництво та допомагатиме президенту створити пропрезидентську більшість). Так, доцільним було б підняти бар’єр для політичних партій до 4 % (як було до 2002 р.) або навіть до 5 %. Необхідним було б підняти не менш, ніж до 5 % бар’єр для виборчих блоків, що складаються не більше, ніж з 3 партій, з підняттям на 1 % за кожну додаткову партію у виборчому блоці.

2. Запровадити бікамеральну структуру парламенту, що зміцнить роль Верховної Ради завдяки більш репрезентативному регіональному представництву. Запровадити мажоритарну систему виборів до верхньої палати. Також введення верхньої палати дозволить скоротити чисельність депутатського складу Верховної Ради. Так, нижня палата (Палата Депутатів) могла б складатися із 250-300 депутатів, які обираються на чотири роки. Верхня палата (Сенат) могла б складатися із 81-96 сенаторів (за різними методиками їх виборів), які обираються строком на шість років по три з кожної територіальної одиниці (Автономної Республіки Крим, кожної області, м. Києва та м. Севастополя). Застосувати практику постійної ротації верхньої палати (секторальна ротація третини Сенату кожні 2 роки), що створить у політичній свідомості політичних гравців відчуття „стану постійних виборів” та дозволить підвищити політичну відповідальність перед виборцями.

3. Впровадити систему загальнонаціонального голосування за регіональними списками для нижньої палати, що стимулюватиме партії до зміни підходів до формування списків, посилить їхню увагу до забезпечення представництва регіонів та послугує вдосконаленню кадрової політики партій на місцях.

4. Запровадити процедуру преференційного голосування („відкриті” виборчі списки) з одночасним зменшенням магнітуди виборчого округу, що дозволить підвищити пропорційну компоненту формування депутатського корпусу та соціальну репрезентативність політичної системи.

5. Запровадити мажоритарну систему на виборах до органів місцевого самоврядування, що розширить можливості впливу виборців на склад місцевих рад, посилить зв’язок між виборцями та місцевими депутатами, знизить рівень заполітизованості діяльності органів місцевого самоврядування.

6. Винести положення виборчих законів в окремий „Кодекс виборчого права України”, що мінімізує подальше втручання в Конституцію України та зробить вітчизняне виборче законодавство самостійним напрямом державного правотворення.

 Регіональний філіал НІСД у м. Харкові

 (О. Крисенко, У. Мовчан, І. Работягова)