7.3. З історії становлення та розвитку інституту правової охорони конституції в Україні.

 У тій чи іншій формі елементи системи правової охорони конституції з’являються в конституційних проектах українських політичних діячів уже на початку ХХ століття298. Конституційний проект Української Народної партії “Основний Закон “Самостійної України” Спілки народу українського” 1905 року (одним із авторів проекту якого був Микола Міхновський) має вже як поодинокі елементи інституту конституційної відповідальності, так і окрему процедуру внесення змін до конституції (розділ 9 Проекту – “Перегляд Основного Закону”)299. У пізніших конституційних проектах (авторські проекти М.Грушевського, С.Барана, Т.Галіпа, О.Ейхельмана, Ю.Романчука та інших), у проектах конституцій політичних партій, офіційних проектах конституцій УНР та ЗУНР, в Конституції УНР 1918 року також знаходимо окремі елементи (форми, засоби) правової охорони конституції. Однак уперше на Україні найбільш повно ідея правової охорони конституції була представлена в авторському проекті Конституції ЗУНР професора Львівського університету Станіслава Дністрянського, який підготував його у 1920 р. спеціально на замовлення Уряду ЗУНР.

 С. Дністрянський виділяє конституцію як нормативно-правовий акт, що займає найвище місце в ієрархії правових актів держави. Отже, конституція – основа національного законодавства. Учений наголошує, що у новітній державі треба створити спеціальну систему захисту конституції з метою недопущення необґрунтованих змін її положень. Це може бути забезпечено як наявністю спеціальної процедури внесення змін до конституції, так і спеціальних судових органів, які зобов’язані стояти на охороні верховенства Основного Закону300. Проект Конституції ЗУНР С. Дністрянського містить як окремі елементи системи правової охорони конституції: 1) процедуру її прийняття (через Установчі Збори); 2) процедуру внесення змін до неї (через Загальнодержавну Раду – спеціально скликаний для цього орган, до складу якого мали входити окрім парламентаріїв, представники регіонів держави і корпоративних утворень); 3) інститут конституційної відповідальності (імпічмент Президента, відповідальність Уряду перед парламентом і т.д.); 4) інститут конституційного контролю – Державний Судовий Трибунал, на якого, як і належить в таких випадках, покладався обов’язок перевіряти закони та інші акти на предмет їхньої конституційності, а у випадку невідповідності останніх щодо положень Основного Закону – відміняти такі акти. Політичне обвинувачення, за С. Дністрянським, може бути виголошене проти Президента Республіки, якщо він діє всупереч своїх зобов’язань. А такі зобов’язання, відповідно, Президент бере на себе після складення присяги на дотримання конституції та законів, а також на добросовісне виконання своїх обов’язків при вступі на посаду. Якщо Президент не виконує своїх зобов’язань, то Народна Палата (парламент) може висунути проти нього політичне звинувачення. Проте в такому випадку, як і у випадку звинувачення в державній зраді, рішення приймає Державний Судовий Трибунал301.

 У 1920 р. у Львові побачили світ два проекти Конституції Української Народної Республіки (авторський – відомого громадського та політичного діяча, адвоката д-ра Степана Барана та проект Правительственної (Урядової – П.С.) Комісії). С.Дністрянський аналізує дані документи називає як серйозний недолік відсутність у них органів конституційної юрисдикції302.

 Після ліквідації УНР та ЗУНР, в історії України наступив радянський період, під час якого сама ідея створення органів конституційної юстиції довший час просто заперечувалася, а тому і відкидалася із теоретичних міркувань. Існування органів конституційної юстиції було загалом несумісним з принципом єдності державної влади і заснованого на ній формального верховенства вищого представницького органу, наділеного всією повнотою державної влади, і дії якого не підлягають оскарженню. Здійснення ж конституційного контролю іншим органом свідчило б про заперечення такого верховенства та авторитету і обмеження всевладдя. Водночас, у літературі висловлюють інші думки з цього приводу. Так, зокрема Ю.Л. Шульженко вважає, що “/.../ система органів конституційного контролю в нашій країні (в СРСР – П.С.) почала складатися з перших років встановлення народної влади”303. Так, згідно з Конституцією СРСР 1924 року, при ЦВК було засновано Верховний Суд, до компетенції якого було віднесено повноваження подачі висновків про конституційність постанов союзних республік, вирішення спорів між суб’єктами федерації і розгляд справ про обвинувачення вищих посадових осіб Союзу у службових злочинах. Особливістю конституційного контролю в СРСР, згідно з Конституцією 1924 року, було те, що його здійснення було покладено, крім Верховного Суду СРСР, і на з’їзд Рад та на ЦВК, тобто фактично функцію конституційного контролю було покладено на вищі органи державної влади. У свій час В. Дябло окреслює питання, які були предметом конституційного контролю в СРСР, у такій послідовності: “1) структурні порушення, тобто зміни структури вищих органів, які проводяться органами, які неуповноважені на це законом; 2) порушення компетенції у сфері повноважень між центральними, тобто союзними органами та органами на місцях, тобто республіканськими; 3) порушення узгодженості між нормативними актами вищих органів Союзу і союзних республік; 4) порушення порядку видання законодавчих актів і розпоряджень наркоматів”304.

 У кінці 20-х років минулого століття в Радянському Союзі утверджуються тоталітарні методи правління, створюється жорстка командно-адміністративна система, яка в принципі не визнавала явища конституційної держави та її інститутів в їх класичному вияві. За таких умов говорити про правову охорону конституції в СРСР, виходячи в тому числі і з міркувань, висловлених у попередніх лекціях, видається недоцільним. Якісно нова ситуація навколо проблеми правової охорони конституції виникла з початком розвалу СРСР та відновленням державної незалежності України в 1991 році. У цей час, як відомо, зазнають “реабілітації” ідеї парламентаризму, розподілу влади, верховенства права, а інститут судового конституційного контролю перестає бути виключно “буржуазним” твором. Починається широкомасштабна трансформація суспільства – від тоталітаризму до демократії. А звідси, вже в перших програмних політико-правових документах того часу піднімається питання не тільки про необхідність прийняття нової Конституції України, а й створення реальнодіючої системи її правового захисту (мова йде про положення Декларації про державний суверенітет України, прийнятої Верховною Радою УРСР 16 липня 1991 року, Концепції нової Конституції України, схваленої Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 року, Проекту Конституції України, винесеного Верховною Радою України на всенародне обговорення 1 липня 1992 року). Важливими кроком на шляху до створення повноцінної системи правової охорони Конституції України стало прийняття Закону України “Про Конституційний Суд України”305 (3 червня 1992 року).

 Відповідно до цього Закону, Конституційний Суд визначався як незалежний орган у системі судової влади, завданням якого було забезпечення відповідності законів, інших нормативних актів законодавчої і виконавчої влади Конституції України, охорони прав та свобод людини і громадянина. Конституційний Суд був повноважний здійснювати попередній і наступний конституційний контроль шляхом встановлення невідповідності Конституції діючих, а також прийнятих, але таких, що не вступили в силу, законів та інших актів Верховної Ради, указів і розпоряджень Президента України, постанов Президії Верховної Ради України, законів та інших актів Верховної Ради Республіки Крим та її Президії, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України і Ради Міністрів Республіки Крим, а також міжнародних договорів, що були подані на розгляд Верховної Ради для надання згоди на їх обов’язковість. Серед повноважень Конституційного Суду, що охоплювали вирішення питання про конституційність, було також і подання висновків про конституційність і законність указів Президента та постанов Кабінету Міністрів при накладенні на них вето Верховною Радою, яке передбачалося п. 29 ст. 97 Конституції України 1978 р. зі змінами, передбаченими Законом України “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України” від 14 лютого 1992 р.306. Крім реалізації повноважень щодо здійснення конституційного контролю, Конституційний Суд розглядав також інші справи, які безпосередньо чи опосередковано стосувалися правової охорони Основного Закону. Зокрема, це спори про компетенцію, спори між національно-територіальними та територіальними утвореннями, оцінка дій посадових осіб щодо Конституції, зокрема Президента, вирішення питання про конституційність діяльності політичних партій, міжнародних та всеукраїнських громадських організацій, законності призначення виборів та референдумів. Рішення Конституційного Суду підлягали виконанню всіма державними органами, органами місцевого і регіонального самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, їх посадовими особами, об’єднаннями громадян і громадянами.

 Однак Конституційний Суд України після прийняття Закону України “Про Конституційний Суд України” (03.06.1992 р.) так і не почав діяти, оскільки тогочасний парламент не зміг обрати необхідну кількість суддів. Тому забезпечення правової охорони Конституції фактично було покладено на парламент та Президента України. Відповідно до Закону УРСР “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) УРСР” від 19 червня 1991 р.307, яким було внесено зміни і доповнення до глави 12 “Верховна Рада УРСР”, парламент отримував право скасовувати акти Президії Верховної Ради УРСР, Кабінету Міністрів УРСР, Уряду Кримської АРСР, призупиняти дію актів Кабінету Міністрів СРСР та підвідомчих йому органів на території України, якщо вони суперечать Конституції та законам УРСР, з одночасною постановкою питання перед Кабінетом Міністрів СРСР чи Верховною Радою СРСР про скасування таких актів.

 Значну роль у механізмі правової охорони Конституції відводилось також і Президенту УРСР – вищій посадовій особі, главі виконавчої влади і гарантові дотримання Конституції УРСР308. Президент мав право скасовувати акти Кабінету Міністрів УРСР, Уряду Кримської АРСР, акти Міністерств УРСР, інших підвідомчих йому органів, виконавчих комітетів місцевих Рад народних депутатів, а також припиняти дію рішень органів виконавчої влади СРСР, якщо вони суперечили Конституції та законам Української РСР. Крім того, Президент УРСР мав право відкладального вето щодо законів, прийнятих Верховною Радою УРСР. Законодавством також передбачався механізм взаємодії Президента із законодавчою та судовою владою, який проявлявся у можливості усунення Президента з посади ухвалою Верховної Ради на підставі висновку Конституційного Суду про порушення Президентом Конституції та законів України.

 Розвиток конституційного процесу в Україні призвів до укладення Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні способи організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України від 8 червня 1995 року309. Однак суттєвих змін у механізм правової охорони Конституції України внесено не було. Основними суб’єктами правової охорони конституції і надалі залишалися Верховна Рада України та Президент України. Окремо слід відзначити, що в період з 1990 до 1996 рр. інтерес до інституту правової охорони Конституції України був підсилений процесом підготовки проекту нової Конституції України. Численні офіційні проекти, проекти політичних партій та рухів, окремих державних діячів та вчених – всі вони містили пропозиції щодо належної організації правової охорони Конституції України в сучасному розумінні цього явища310.