Сергей СЛОБОДЧУК, специально для «Профиля»
Кризис экономической модели Украины – это также и тест на прочность отношений между Киевом и местной властью. Сегодня в областях две тенденции, которые имеют общую основу, недовольство центром. Прежде всего активизируется самоорганизация граждан. А перед угрозой, когда госаппарат может объявить внутренний дефолт регионам, местные элиты получают новый импульс требовать расширения своих полномочий, в первую очередь, более справедливого распределения финансов между Киевом и областями. Губернаторы и областные советы слишком хорошо понимают, что их положение уже между молотом и наковальней. С одной стороны – остановленные предприятия и падение поступлений в местный бюджет, риск, что люди выйдут на массовые протесты, с другой стороны – прессинг из центра при одновременном отказе финансировать важные для области направления.
Спрос и предложение
Сегодня финансово-промышленные, аграрные и бюрократические группировки регионального уровня фактически остались за бортом политического процесса. Виной тому – советская модель управления. Положение усугубила реформа 2004-го. С одной стороны, она позволила местным кланам просто скупить квоты в списках ведущих политических проектов на своей территории, с другой – надежно отсекла их от возможности выйти на всеукраинский уровень. Во-первых, предвыборные списки формируются в центре, во-вторых, попав в Верховную Раду, представитель Луганской или Львовской области вынужден голосовать по указке «вождя», даже если это не в его интересах. Можно иметь партийное большинство в областном совете и при этом годами не находить общего языка с губернатором, главами администраций, территориальными управлениями министерств и ведомств. Конечно, ситуация в разных областях отличается, но в большинстве случаев голос местных элит является разве что совещательным.
Поэтому спрос на реформу существует, и любые экономические катаклизмы будут его лишь подогревать. А значит, должно было появиться и предложение: с наступлением предвыборного 2009-го инициативы предоставить местной власти большую самостоятельность зазвучали со всех сторон политического фронта.
На прошлой неделе в рядах сторонников реформы местной власти отметился Владимир Литвин. Пока глава украинского парламента озвучил два направления развития процесса: регионы должны получить высокую степень свободы, в первую очередь экономической, параллельно нужно демонтировать госадминистрации, восстановив взамен исполкомы советов. Появление спикера в списке сторонников реформы логично – в 2006-м его Народная партия «пролетела» мимо парламента, но удачно приземлилась на местном уровне, собрав мощную армию депутатов всевозможных советов. И, конечно, любая реформа – это смена правил игры, в которой наибольшие шансы на победу имеет тот, кто формирует эти правила.
Только вот насколько реален в обозримой перспективе переход от советской модели горизонтального управления к большей автономии на местах? И какие нюансы политики оставляют «за кадром», инициируя такую реформу?
Север–Юг
Для характеристики местного самоуправления в Европе часто применяется формула «север – юг». То есть высокая степень автономии местной власти для Скандинавских государств и постепенное сужение самостоятельности в направлении Южной Европы. Используется также пример «горизонталь – вертикаль», где горизонтальная модель означает, что орган самоуправления вправе принимать политические решения независимо от центральной власти и, самое главное, обладает для этого необходимыми правами и бюджетом. Естественно, в чистом виде не встречается, даже в максимально приближенных к этой модели США присутствует государственное регулирование в виде принципа федерального вмешательства, а также косвенного влияния – посредством финансирования или различных национальных программ. Противоположность – советская вертикально-интегрированная модель, которая служит в качестве лестницы для спуска решений «сверху вниз». Исследователи также делят страны на «исконно свободные» (кроме США, это Великобритания, Нидерланды, Швейцария) и «либерализованные государства верховной власти» (Франция, Италия, Германия, Испания). Если для первых характерна традиционно высокая степень гражданских свобод, то отличительные черты вторых – общее подчинение бюрократическому аппарату, который оставляет местной власти не так уж много возможностей для реального управления.
Где же мы с вами в этой градации? Украина, как и большинство республик бывшего СССР, до сих пор остается в рамках советской модели. Классический пример, когда форма не совпадает с содержанием: местное самоуправление существует как декорация, реальная же власть принадлежит администрациям во главе с назначенными из столицы руководителями.
Нам бы хунту…
Каждое из государств самостоятельно приходит к собственной модели самоуправления, путем проб и ошибок. Модель Швейцарии или, скажем, Нидерландов складывалась веками: в сфере самоуправления вообще наивно рассчитывать на быстрый результат. В этом контексте опыт Испании ценен параллелями с нашей ситуацией, а значит, и практическими наработками. В конце 70-х Испании также пришлось решать задачу перехода от авторитарного режима к демократии, от жестко централизованного государства к модели с большей самостоятельностью и ответственностью регионов. И стране удалось перейти к сегодняшнему «государству автономий», избежав как перекоса полномочий, так и другой крайности – федеративного государства. Особенностью реформы по-испански было движение «от закона к закону», то есть законодательство принималось не пакетом, а пошагово, так что, начавшись в 1978-м, реформирование продолжается уже 30 лет. В ходе реформы были образованы 17 автономных сообществ, объединяющих от одной до нескольких провинций, плюс эксклавы с особым статусом, Сеута и Мелилья. В итоге сформировалась смешанная модель местного управления, когда исполнительная и представительная власти четко не разделены. С одной стороны, интересы населения представляют выборные органы – пленум и алькальд, с другой – исполнительную власть представляют алькальд и коллегиальный орган – хунта, до трети состава формирующаяся из профессиональных управленцев. Еще одна особенность реформы по-испански – стремление максимально приблизить органы власти к населению: жители, проживающие в одном муниципалитете, могут сформировать свою территориальную единицу со всеми необходимыми полномочиями и бюджетом. В городах это общественный совет жителей.
Обратный отсчет по-русски
Любые выборы в России, будь то президентские или парламентские, всегда были смутным временем, когда, чувствуя свою силу, поднимали головы региональные бароны. Бартер был прост до примитива – голоса за провластного кандидата или партию в обмен на широкий пакет уступок в отношениях Москва – регионы. Последней такой ярмаркой могли бы стать выборы президента-2008. Естественно, в обмен на «правильный» результат местные феодалы хотели бы, чтобы нынешнее руководство России действовало по формуле Бориса Ельцина «Берите суверенитета, сколько хотите». Но за восьмилетний срок правления Владимира Путина вопрос удалось решить сначала внедрением института представителей президента, затем отменой губернаторских выборов и «зачистками» неблагонадежных.
Новоизбранный президент Дмитрий Медведев начал обратный отсчет, задекларировав в послании к Госдуме в конце прошлого года готовность сделать шаг навстречу местным элитам. В частности, предложил, чтобы кандидатуру губернатора вносила партия, набравшая максимальное количество голосов на региональных выборах. Учитывая, что для большинства областей России характерна модель 50/50 – по спискам и по мажоритарным округам, «наибольшее число голосов» означает, что соревнование ведется только между пропорциональными списками.
Закономерные итоги такого шага – «размывание» контрольного пакета «Единой России» и усиление партийной конкуренции. Теперь даже те, кто не представлен в Госдуме, но имеет серьезные позиции на местах, например, Партия пенсионеров, неоднократный победитель региональных выборов в начале 2000-х, получают серьезный шанс «застолбить» место для «своего» губернатора. Как это выглядит на практике? Например, большинство в областной думе Ставропольского края принадлежит «Единой России», но по спискам на последних выборах первым номером пришла «Справедливая Россия» Сергея Миронова. Если бы схема Медведева работала тогда, кандидатуру губернатора выдвигала бы «Справедливая Россия», даже без большинства в областной думе. Кроме того, Дмитрий Медведев озвучил лозунг реформы – децентрализация полномочий от центра на места. В частности, российский президент предложил усилить контрольную функцию местных советов вплоть до права отстранять от должности руководителей муниципалитетов. Еще один канал влияния региональных элит на политический процесс – через Совет Федерации, которому российский президент предложил координировать законодательную работу местных парламентов.
Тузы в рукаве
Что касается решения украинской задачи, она потребует пакета предложений по трем ключевым направлениям. Сначала это смена избирательных правил – либо чистая мажоритарка, но с выдвижением кандидата партией (блоком), либо открытые списки. Затем ликвидация администраций и наделение советов правом создавать исполкомы. И принципиальный вопрос: каким образом будет осуществляться контроль из центра? Например, в той же Испании, за местными властями надзирают Министерство государственной администрации и Национальная комиссия местной администрации. В свою очередь, Испанская федерация муниципалитетов и провинций способствует взаимодействию между сельскими и городскими пленумами «по горизонтали», а также с государственными органами и властями регионов. То есть у местных элит есть дополнительный канал для донесения своих интересов «наверх». И даже в несравнимо более либеральных США высокая автономия совсем не означает бесконтрольности и вседозволенности мэра или губернатора – для этого там действует принцип федерального вмешательства.
Не стоит надеяться, что реформа произойдет по щелчку пальцев. Опыт зарубежных государств свидетельствует – это постоянно развивающийся процесс с непрекращающейся доработкой законодательной базы. Во Франции только за 10 лет политики децентрализации было принято свыше 300 нормативных актов.
И когда магистральные направления будут выбраны, у сторонников реформы остаются еще минимум два туза в рукаве, которые можно обменять на поддержку местных элит. Первый – это создание верхней палаты парламента для представительства интересов областей и Крыма. Туз второй – это новый порядок выборов президента. Скажем, не всенародным голосованием или в парламенте, а коллегией выборщиков, делегируемых районными советами. А здесь уже в выигрыше будет не носитель наибольшего рейтинга, а тот, кто сможет наиболее цепко контролировать ситуацию на местах, посредством фракций по всей вертикали советов и разветвленной партийной структуры.
Но главный вывод один. Реформа местного самоуправления для того, кто сумеет ассоциироваться с ее успешным воплощением, может принести серьезные политические дивиденды. Самое главное, что сегодня на политическом рынке существует необходимый спрос. И местные бизнес и бюрократические элиты готовы включиться в этот процесс «со всей пролетарской ненавистью», потому что будут решать свою собственную задачу выживания.
Формальное большинство для этого в парламенте есть – не зря инициатива о местной реформе звучала дуэтом БЮТ–Блок Литвина. Две недели назад они уже грозились изменить закон о выборах депутатов местных советов и положения Бюджетного кодекса. Если же говорить о реальном большинстве, способном провести необходимые изменения через Верховную Раду, то здесь вырисовывается одно «но». Крупные политические «вождистские» проекты не заинтересованы в такой реформе – они теряют свой контрольный пакет в Верховной Раде. У крупных политпроектов все еще велик соблазн вместо настоящей децентрализации купить сейчас регионы простым увеличением полномочий депутатов и мэров на один год. И такой взятки было бы пока достаточно, если б сегодня на первый план не вышли экономическая лихорадка и социальная напряженность, прежде всего в областях-донорах, которые требуют совершенно других, причем неотложных, решений.