ОХОРОННА ДІЯЛЬНІСТЬ.

ПЕРЕГЛЯД УМОВ ЛІЦЕНЗУВАННЯ

 Департамент ДСО при МВС України  29/08/2005

   На сучасному етапі реформування нашої держави важливі соціально-політичні, економічні та інші перетворення, що відбуваються в Україні, мають вирішальне значення для майбутнього її громадян.

   Пріоритетними стають завдання посилення ролі держави як гаранта внутрішньої безпеки, створення необхідної для цього ефективної законодавчої бази та практичних механізмів її реалізації; вдосконалення роботи правоохоронних органів; активне залучення інших (у тому числі приватних) структур до проведення заходів щодо попередження та припинення протиправних дій у межах їх компетенції. Внутрішня безпека посідає у життєдіяльності людей одне з центральних місць. Отже, існує нагальна потреба тісної та плідної взаємодії всіх державних органів, громадських організацій та приватних структур на користь досягнення єдиної мети - всебічного і досконалого захисту життя та здоров'я людини і громадянина. Багаторічний досвід іноземних держав показує, що без залучення до профілактики правопорушень і боротьби із злочинністю найширших верств населення ефективна робота правоохоронних органів не можлива. Останніми роками країни світу все більше орієнтуються не тільки на традиційні органи правопорядку, але і на служби охорони недержавних форм власності. На сьогодні ринок охоронних послуг в Україні представлено Державною службою охорони при МВС України (далі - ДСО), з одного боку та майже трьома тисячами недержавних охоронних підприємств, з іншого. Багато хто постійно нарікає на те, що ДСО займає на цьому ринку монопольне становище, створюючи усілякого роду перешкоди та не даючи можливості розвиватися приватній сфері охоронних послуг. Економічна діяльність ДСО при МВС України перебуває під постійним контролем уповноважених державних органів. Численні перевірки цієї діяльності, зокрема з 1996 року Антимонопольним комітетом України, не виявили підстав для оцінки діяльності системи ДСО при МВС України як такої, що суперечить або порушує приписи національного законодавства про захист економічної конкуренції або недопущення недобросовісної конкуренції. Усі рішення окремих регіональних відділень АМК України щодо спірних фактів в економічній діяльності місцевих підрозділів ДСО при МВС України, як протиправних, рішеннями господарських судів скасовані як безпідставні. Невиправданість та безпідставність таких звинувачень підтверджуються не тільки відповідними рішеннями судів та висновками розслідувань Антимонопольного комітету України, але і вже наведеною цифрою чисельності таких структур. У таких недержавних структурах задіяні сотні тисяч людей на всій території України. більшість з них - це колишні співробітники правоохоронних органів або військовослужбовці. У такий спосіб вирішується одна із актуальних соціальних проблем забезпечення таких осіб робочими місцями і водночас надається допомога правоохоронним органам у підтриманні правопорядку. Безперечно, що Україна неодмінно має враховувати позитивний досвід зарубіжних країн, але, в той же час, необхідно пам’ятати, що держави із розвинутою системою приватної охорони - це держави із багатовіковим досвідом демократичних та загальноправових цінностей. В свою чергу наша країна тільки починає цей важкий шлях. Тому, розглядаючи питання щодо розширення кола повноважень недержавних охоронних фірм чи спрощення процедури їх ліцензування обов'язково слід враховувати внутрішню (національну) соціально-політичну специфіку, недосконале врегулювання цієї сфери на законодавчому рівні (до цього часу не прийняті Закон України “Про охоронну діяльність”, Закон України “Про зброю” тощо), нестабільність у політичному середовищі, тим більше у набираючому обертів виборчому процесі. Все це дає підстави розглядати діяльність про надання послуг охорони, як специфічний та особливий вид господарської діяльності. Необхідно також усвідомлювати, що здійснення охоронної діяльності - це сфера, яка завжди була пов’язана з ризиком для життя, і з ризиком не тільки для самих працівників охорони, але і для оточуючих. Саме наявність таких об’єктивних обставин виправдано викликає підвищену увагу та відповідні вимоги до цього виду діяльності, а також до перегляду умов надання послуг охорони. Відповідно до п. 43 статті 9 Закону України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” провадження господарської діяльності з надання послуг, пов’язаних з охороною підлягає ліцензуванню. Частиною 2 статті 8 цього Закону передбачено, що суб’єкт господарювання зобов’язаний провадити певний вид господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, відповідно до встановлених для цього виду діяльності ліцензійних умов. У грудні минулого року Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва та Міністерством внутрішніх справ України було затверджено спільний наказ, яким було визначено ліцензійні умови провадження господарської діяльності з надання послуг, пов’язаних з охороною державної та іншої власності, надання послуг з охорони громадян (далі - ліцензійні умови, № 145/1501 від 14.12.2004 р.). На початку серпня цього року Держкомпідприємництва, на підставі численних звернень суб’єктів господарювання, звернувся до МВС України з пропозицією переглянути деякі положення цих умов з внесенням відповідних змін до спільного наказу. Суть запропонованих змін, а також офіційна позиція МВС України щодо цього наведені нижче. 1. Змінами пропонувалося доповнити п. 2.1.1., відповідно до якого суб’єкт охоронної діяльності повинен забезпечити відсутність серед засновників та свого персоналу охорони осіб, які мають не зняту або не погашену у встановленому порядку судимість за вчинення умисних злочинів або які за вироком суду позбавленні права займатися цим видом діяльності, положеннями п.п. 3 та 4 статті 88 КК України, якими встановлено визначення кола осіб, які визнаються такими, що не мають судимості. Виходячи з того, що питання відсутності чи зняття судимості не є головним предметом регулювання відповідних ліцензійних умов та детально визначені у Кримінальному кодексі України, додаткове визначення цих положень у розглядаємому документі не вважається за непотрібне. 2. Відповідно до вимог п. 2.1.2. ліцензійних умов, суб’єкт охоронної діяльності повинен забезпечити, зокрема, наявність у персоналу охорони під час виконання заходів охорони дозволів установленого зразка на право носіння та застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії (далі - спецзасоби). До цього пункту було запропоновано надати перелік спеціальних засобів активної оборони, які не використовуються військовими формуваннями та/або правоохоронними органами держави та можуть використовуватися недержавними суб’єктами охоронної діяльності. Частиною 8 Переліку видів майна, що не може перебувати у власності громадян, громадських об'єднань, міжнародних організацій та юридичних осіб інших держав на території України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 17 червня 1992 року, N 2471-XII, зазначено, що електрошокові пристрої та спеціальні засоби, що застосовуються правоохоронними органами, крім газових пістолетів і револьверів та патронів до них, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії не можуть перебувати у власності юридичних осіб недержавних форм власності. Зазначеною Постановою встановлено чіткий перелік майна, на який розповсюджується виключне право держави. Тому, враховуючи ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, використання недержавними суб’єктами охоронної діяльності всіх інших спеціальних засобів, за умови їх законної легалізації та проходження відповідної сертифікації в Україні дозволяється державою. 3. п. 4.5.1. ліцензійних умов встановлено, що з метою організації та під час здійснення охоронної діяльності приватних охоронним суб’єктам, зокрема, забороняється придбавати та використовувати для виконання функцій з організації та здійснення заходів охорони нерухомого та рухомого майна, забезпечення особистої безпеки фізичних осіб майно, що згідно із законодавством може використовуватися лише військовими формуваннями та правоохоронними органами держави. У пропозиціях Держкомпідприємництва до МВС України було зазначено, що Постановою Верховної Ради України від 17 червня 1992 року, N 2471-XII “Про право власності на окремі види майна” затверджено Перелік видів майна, що не може перебувати у власності громадян, громадських об’єднань, міжнародних організацій та юридичних осіб інших держав на території України. Відповідно до цього пропонувалося надати посилання на нормативно-правовий акт, відповідно до якого встановлено перелік майна, що не може перебувати у власності юридичних осіб нашої держави. Слід зазначити, що приміткою тієї ж самої постанови Верховної Ради України від 17 червня 1992 року, чітко визначено, що зазначені у переліку види майна також не можуть перебувати у власності юридичних осіб недержавних форм власності, крім газових пістолетів і револьверів та патронів до них, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії. 4. Відповідно до п. 8 Переліку професій та видів діяльності, для яких є обов’язковим первинний і періодичний профілактичний наркологічний огляд (постанова Кабінету Міністрів України від 06.11.1997 р. № 1238) віднесено працівників підприємств, установ та організацій, які для виконання своїх професійних обов’язків мають отримати, носити і використовувати вогнепальну зброю, в тому числі працівники воєнізованої охорони незалежно від відомчого підпорядкування. Державним комітетом було запропоновано для суб’єктів охоронної діяльності, які при виконанні своїх професійних обов’язків не отримують, не носять і не використовують вогнепальну зброю, передбачити окремий порядок проходження наркологічного огляду їх працівниками. В той же час, який це саме має бути порядок роз’яснено не було. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України “Про обов’язковий профілактичний наркологічний огляд і порядок його проведення” від 6.11.1997 р. № 1238 поряд з працівниками підприємств, установ та організацій, які для виконання своїх професійних обов'язків мають отримати, носити і використовувати вогнепальну зброю, первинний і періодичний профілактичний наркологічний огляд проходять також і громадяни, які в установленому порядку мають отримати чи перереєструвати дозвіл на право зберігання, носіння та використання, у тому числі і, газової зброї, право на яку мають працівники недержавних служб охорони. Діючий порядок проходження наркологічного огляду для працівників недержавних служб охорони є об’єктивно виправданим, враховуючи те, що використання ними спеціальних засобів здійснюється на професійній основі. При необхідності запровадження окремого порядку проходження наркологічного огляду, попередньо необхідно буде звернутися до Міністерства охорони здоров’я України з проханням розробити і затвердити відповідний окремий порядок проходження такого огляду. 5. Згідно п. 4.7.4. ліцензійних умов до охоронної діяльності не залучаються громадяни, які не мають висновку психофізіологічної експертизи. Держкомпідприємництва було запропоновано, виключити необхідність отримання психофізіологічного висновку для суб’єктів охоронної діяльності, які при виконанні своїх професійних обов’язків не отримують, не носять і не використовують вогнепальну зброю. Аналогічно до порядку проходження первинного і періодичного наркологічного огляду, такий саме порядок, до зазначених вище категорій осіб, встановлено і при проходженні психофізіологічного відбору. Відповідний порядок затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 27.09.2000 р. № 1465. Необхідно зазначити, що недержавні охоронні підприємства здійснюють специфічний вид господарської діяльності, що передбачає наявність кваліфікаційних ознак воєнізованих формувань (ст. 260 КК України). Також, наявність у переліку видів господарської діяльності, яка підлягає ліцензуванню згідно Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” охоронної діяльності вже прямо вказує на те, що її здійснення може завдати шкоди основам правопорядку. Така шкода може бути заподіяна саме безпосереднім виконавцем (охоронцем, охоронником). Про це свідчать особливі вимоги, які встановлюються до зазначеної категорії працівників кваліфікаційними характеристиками, погодженими з Міністерством праці та соціальної політики України від 04.06.2004 та затвердженими Міністерством внутрішніх справ України від 15.06.2004. Зокрема, ужиття заходів щодо захисту особи, об’єкта, які охороняються, від нападу шляхом застосування спеціальних засобів індивідуального захисту та активної оборони з використанням фізичної сили, застосування психологічних прийомів з метою розв’язання складних ситуацій під час запобігання або припинення протиправних посягань тощо. Виходячи з цього вбачається обґрунтованим обов’язкове проходження працівниками недержавних служб охорони відповідної експертизи. 6. Відповідно до п. 4.7.8. ліцензійних умов до охоронної діяльності не залучаються громадяни, які не зареєстровані за місцем проживання в установленому чинним законодавством порядку. Посилаючись на статтю 25 КЗпП України, відповідно до якої при укладенні трудового забороняється вимагати від осіб, які поступають на роботу, відомості про їх партійну і національну приналежність, походження, прописку (не реєстрацію) та документи, подання яких не передбачено законодавством, а також на Рішення Конституційного Суду України від 14.11.2001 р. № 15 - рп/2001 Держкомпідприємництва пропонує переглянути це положення, як таке, що не відповідає чинному законодавству. Наявність у роботодавця інформації про місце проживання працівника передбачена законодавством, зокрема: · частиною 2 ст. 24 КЗпП України визначено, що поряд з іншими документами, які подаються для влаштування на роботу, громадянин зобов'язаний подати паспорт; · пунктом 5 Тимчасового порядку реєстрації громадян за місцем проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.01.2003 № 35 „Про затвердження Тимчасового порядку реєстрації фізичних осіб за місцем проживання”, визначено що реєстрація фізичних осіб за місцем проживання передбачає внесення до паспортного документа відомостей про місце проживання фізичної особи. Крім того, потрібно також враховувати той факт, що громадяни, які працюють в якості охоронника, як ні в якій іншій професії, мають право безпосереднього доступу до майна замовника охоронних послуг. Тому наявність в ліцензійних умовах вимоги громадян про необхідність реєстрації за місцем проживання направлена, перш за все, на профілактику злочинності, шляхом вивчення особистих моральних якостей кандидатів на посади працівників охорони, а також на контроль за можливими проявами професійної деформації. Таким чином вимоги, передбачені п.4.7.8 ліцензійних умов, не протирічать чинному законодавству, та не можуть обмежувати будь-які права громадян у зв’язку з обраним ними місцем проживання, а також є запорукою того, що до приватних охоронних структур будуть відбиратися громадяни, які в повній мірі відповідають морально-діловим та професійним якостям, необхідним для зайняття охоронною діяльністю. Слід зазначити, що на сьогодні порядок видачі ліцензій на зайняття охоронною діяльністю в повній мірі відповідає діючому законодавству України. Безперечно, слід усвідомлювати, що регуляторна політика держави має не стояти на місці і кожний час вдосконалюватися, для того, щоб найкращім чином відповідати інтересам громадян. В той же час, більшість запропонованих до ліцензійних умов змін передбачали внесення додаткових доповнень, переліків та посилань. Це, в свою чергу, тільки стане зайвою перепоною у процесі реалізації положень наказу.

Олексій Романов

Департамент Державної служби охорони при МВС України