Аналіз регуляторного впливу до проекту Закону України "Про особливості реформування залізничного транспорту загального користування"

1.Визначення та аналіз проблеми, яку передбачається розв’язати шляхом державного регулювання

Проект Закону України „Про особливості реформування залізничного транспорту загального користування” розроблено Міністерством транспорту та зв’язку України на підставі Концепції Державної програми реформування залізничного транспорту, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.12.2006 №651-р.

Прогресуюче старіння основних фондів, відсутність державної підтримки інноваційного розвитку галузі, недосконала законодавча база для залучення інвестицій, низький рівень тарифів на перевезення пасажирів і відсутність дієвих механізмів компенсації збитків при наданні суспільних послуг, що призводить до перехресного субсидування збиткових пасажирських перевезень за рахунок вантажних, випереджаюче зростання цін на продукцію, що споживається залізничним транспортом, порівняно з темпами зміни тарифів на перевезення – все це призвело до того, що стан виробничо-технічної бази і технологічний рівень залізничних перевезень за багатьма параметрами не відповідають зростаючим вимогам суспільства та європейським стандартам якості надання транспортних послуг.

Крім того, недосконалість нормативно-правових актів, що регулюють діяльність залізничного транспорту, невідповідність організаційної структури залізничного транспорту тенденціям розвитку ринкової економіки України стримують проведення ринкових перетворень у галузі.

Актуальність розробленого проекту акта зумовлена необхідністю вжити кардинальних заходів для удосконалення системи управління залізничним транспортом.

2. Ціль державного регулювання

Метою прийняття проекту акта є прискорення темпів європейської інтеграції залізничної галузі, налагодження більш тісного міжнародного економічного співробітництва та підвищення конкурентоспроможності українських залізниць на ринку транспортних послуг, можливість ефективно використовувати вигідне геополітичне розташування України, збалансувати інтереси залізниць та споживачів їх послуг.

Основними завданнями реалізації законопроекту є визначення особливостей створення Державної акціонерної компанії «Українські залізниці» (далі - Компанія) та внесення майна до її статутного фонду, розмежування функцій державного і господарського управління залізничним транспортом загального користування шляхом передачі Міністерству транспорту та зв'язку України функцій державного управління залізничним транспортом загального користування, а Компанії - господарських функцій.

3. Альтернативні способи досягнення встановлених цілей

Встановлені завдання реформування можуть здійснюватись шляхом створення різних організаційно-правових форм господарювання, які визначені Господарським кодексом України, і розглядались та оцінювались авторами цього акта.

Перший спосіб – створення асоціації або корпорації на базі залізниць і державних підприємств.

Асоціація – договірне об’єднання, створене з метою постійної координації господарської діяльності підприємств, що об’єдналися, шляхом централізації однієї або кількох виробничих та управлінських функцій, розвитку спеціалізації і кооперації виробництва, організації спільних виробництв на основі об’єднання учасниками фінансових та матеріальних ресурсів для задоволення переважно господарських потреб учасників асоціації. У статуті асоціації повинно бути зазначено, що вона є господарською асоціацією. Асоціація не має права втручатися у господарську діяльність підприємств  - учасників асоціації. За рішенням учасників асоціація може бути уповноважена представляти їх інтереси у відносинах з органами влади, іншими підприємствами та організаціями.

Корпорацією визнається договірне об’єднання, створене на основі поєднання виробничих, наукових і комерційних інтересів підприємств, що об’єдналися, з делегуванням ними окремих повноважень централізованого регулювання діяльності кожного з учасників органами управління корпорації.

Зважаючи на те, що залізничний транспорт – це виробничо-технологічний комплекс, пов’язаний єдиним технологічним процесом залізничних перевезень, і вимагає жорсткого централізованого управління, створення асоціації або корпорації як договірних об’єднань не забезпечує вказаних вимог.

Другий спосіб - створення концерну на базі залізниць та державних підприємств.

Концерном визнається статутне об’єднання підприємств, а також інших організацій на основі їх фінансової залежності від одного або групи учасників об’єднання, з централізацією функцій науково-технічного і виробничого розвитку, інвестиційної, фінансової, зовнішньоекономічної та іншої діяльності. Учасники концерну наділяють його частиною своїх повноважень, у тому числі правом представляти їх інтереси у відносинах з органами влади, іншими підприємствами та організаціями. Учасники концерну не можуть бути одночасно учасниками іншого концерну.

Створення концерну як статутного об’єднання відповідає вимогам щодо централізованого управління залізничним транспортом як виробничо-технологічним комплексом, пов’язаним єдиним технологічним процесом залізничних перевезень.

При плановій економіці ця форма об’єднання була досить ефективною, але в період переходу економіки України до ринкових умов господарювання вона не відповідає курсу нашої країни на роздержавлення підприємств, зокрема вимогам, визначеним Законом України „Про управління об’єктами державної власності”.

Третій спосіб – створення холдингової компанії.

Холдингова компанія – господарюючий суб’єкт, який володіє контрольними пакетами акцій дочірніх підприємств.

Оскільки залізниці та підприємства залізничного транспорту, які планується включити до складу холдингової компанії, входять до переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначеного Законом України від 07.07.99 №847-ХІV, розглядалося питання створення державної холдингової компанії, тобто компанії, не менше 100 відсотків акцій якої належить державі.   

Згідно із Законом України „Про холдингові компанії в Україні” (ст.5 п.1) частка статутного фонду компанії у формі майна, коштів та нематеріальних активів, необхідних для забезпечення діяльності холдингової компанії, не повинна перевищувати 20 відсотків статутного фонду холдингової компанії.

Проведеними розрахунками встановлено, що вартість майна, коштів та нематеріальних активів, необхідних для забезпечення виробничої діяльності холдингової компанії залізничного транспорту, складатиме біля 40 відсотків.

Зважаючи на це та ст.3 п.3 вищезазначеного Закону, таку компанію не можна засновувати як холдингову компанію.

Четвертий спосіб – створення державної акціонерної компанії.

Державна акціонерна компанія – акціонерне товариство, державна частка у статутному фонді якого перевищує п’ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цієї компанії.

Четвертий спосіб відповідає вимогам щодо органічного поєднання централізованого управління залізничним транспортом з ринковим механізмом господарювання, що відповідає принципам, визначеним у Законі України „Про управління об’єктами державної власності”.

Четвертий спосіб і закладений в основу проекту документа, який пропонується для прийняття.

4. Опис механізмів і заходів, які забезпечать розв’язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта

Розв’язання визначеної проблеми вбачається у поступовому проведенні реформи залізничної галузі. Одним з основних шляхів є створення законодавчої бази, необхідної для проведення реформування, зокрема прийняття Закону України „Про особливості реформування залізничного транспорту загального користування”. Реалізація запропонованого регуляторного акта забезпечить розмежування державних і господарських функцій у регулюванні залізничного транспорту та створення Державної акціонерної компанії „Українські залізниці” як єдиного виробничо-технологічного комплексу.

5. Обґрунтування можливості досягнення встановлених цілей у разі прийняття регуляторного акта

Реалізація проекту акта дозволить досягти встановлених цілей за рахунок:

–                    створення вертикально-інтегрованої структури (ДАК «Українські залізниці»), здатної ефективно функціонувати в умовах загострення міжнародної технологічної конкуренції;

–                    підвищення інвестиційної привабливості галузі;

–                    стимулювання розвитку вітчизняного транспортного машинобудування та надання відповідно до європейських стандартів транспортних послуг;

–                    створення конкурентного середовища на ринку залізничних перевезень;

–                    збільшення зайнятості населення у всіх регіонах України та відрахувань податків, зборів (обов’язкових платежів) до бюджетів усіх рівнів.

6. Очікувані результати прийняття акта

7. Обґрунтування строку дії регуляторного акта

Передбачається, що регуляторний акт набере чинності відповідно до чинного законодавства. Зважаючи на перспективу розвитку залізничного транспорту, пропонується строк дії не обмежувати. Зміна строку дії можлива в разі зміни правових актів, що регулюють зазначені питання.

8. Показники результативності акта

Основними показниками результативності прийняття регуляторного акта є  оновлення основних фондів галузі, підвищення технологічного рівня перевезень, комфортності пасажирських перевезень, якості надання послуг залізничним транспортом, удосконалення організаційної структури та нормативно-правової бази, що регулює діяльність залізничного транспорту, рівень конкуренції на ринку залізничних перевезень, забезпечення потреб економіки та населення у перевезеннях.

9. Заходи, за допомогою яких здійснюється відстеження результативності акта

Базове відстеженняпроблемної ситуації, на врегулювання якої спрямовується дія регуляторного акта, буде здійснюватися Міністерством транспорту та зв’язку України до набрання чинності цього акта.

Повторне відстеження результативності дії регуляторного акта буде проведено через 2 роки після прийняття Закону України „Про особливості реформування залізничного транспорту загального користування”.

Періодичні відстеження результативності дії регуляторного акта планується здійснювати один раз на три роки, починаючи з дня закінчення заходів з повторного відстеження.

Відстеження результативності регуляторного акта буде здійснюватись за підсумками року Міністерством транспорту та зв'язку, а також органами місцевої виконавчої влади, які є замовниками перевезень і встановлюють тарифи на підставі собівартості перевезень.

Міністр транспорту

та зв’язку України                                                                         М. Рудьковський

 Проект Закону України "Про особливості реформування залізничного транспорту загального користування"

Версія для друку Додати в обране