Андрій Магера: Правова позиція - це не політична позиція

додано: 21-08-2007 // // URL: http://maidan.org.ua/static/mai/1187694190.html
Версія до друку // Редагувати // Стерти

Для "Майдану"

• • •

На засіданні ЦВК щодо реєстрації ініціативних груп всеукраїнського референдуму відносно поставлених 9 питань заступник голови ЦВК А.Магера, мотивуючи своє рішення не підтримати проект про реєстрацію ініціативних груп, пояснив, що його правова позиція ґрунтується на його окремій думці до протоколу засідання ЦВК від 29 листопада 2005 року (питання щодо НАТО і ЄЕП). На наше прохання він надав текст його окремої думки.

*************************
До Протоколу Центральної виборчої комісії
про загальні підсумки збирання підписів громадян України
під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму
за народною ініціативою та Протоколу засідання Центральної виборчої комісії від 29 листопада 2005 року


ОКРЕМА ДУМКА

На своєму засіданні 29 листопада 2005 року Центральна виборча комісія прийняла постанови №№ 153, 154, 155, 156 щодо реєстрації ініціативних груп всеукраїнського референдуму, які відбулись відповідно у містах Горлівка, Маріуполь (Донецька область), Мелітополь (Запорізька область), Умань (Черкаська область), з винесенням на референдум таких питань:

- „Чи згодні Ви з тим, щоб Україна стала членом Організації Північноатлантичного договору (НАТО)?”

- „Чи підтримуєте Ви участь України у Єдиному економічному просторі (ЄЕП) разом із Російською Федерацією, Республікою Казахстан та Республікою Білорусь, відповідно до Угоди про формування Єдиного економічного простору, підписаної 19 вересня 2003 року?”

Вважаю прийняті Центральною виборчою комісією зазначені постанови помилковими та такими, що не узгоджуються з Конституцією, чинним законодавством та практикою (рішеннями) Конституційного Суду України. Більшість моїх міркувань з цього приводу були висловлені на засіданні 29 листопада 2005 року та містяться у стенограмі засідання. Разом з тим, підписуючи Протокол Центральної виборчої комісії про загальні підсумки збирання підписів громадян України під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою від 29 грудня 2006 року, хочу звернути увагу на такі моменти:

1. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення референдумів визначається виключно законом. Таким законодавчим актом на сьогоднішній день є Закон України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від 5 липня 1991 року (далі – Закон). Зазначений Закон, як і будь-який законодавчий акт, прийнятий до набуття чинності Конституцією України, діє в частині, в якій він не суперечить Конституції України (пункт 1 Розділу XV Основного Закону України).

2. Предмет всеукраїнського референдуму визначений в статті 3 Закону. Виходячи з аналізу змісту статті 3 та з огляду на положення статті 5 Закону, вбачається, що межі предмету всеукраїнського референдуму є законодавчо окресленими, а з огляду на пункт 1 Розділу XV Конституції України ці межі можуть бути звужені чи розширені лише актом найвищої юридичної сили – Конституцією України.

3. Зокрема, предмет всеукраїнського референдуму, окреслений в статті 3 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, розширюється, якщо:

1) на основі статті 5 Конституції України в розумінні підпунктів 4.1 та 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про здійснення влади народом від 5 жовтня 2005 року (№6-рп/2005) шляхом всеукраїнського референдуму приймається Конституція України;

2) згідно з пунктом 6 частини першої статті 106, частини першої статті 156 Конституції України в аспекті пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України від 11 липня 1997 року, пункту 4 мотивувальної частини, пункту 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою від 27 березня 2000 року (№3-рп/2000), підпункту 4.4 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про здійснення влади народом від 5 жовтня 2005 року (№6-рп/2005) виключно шляхом всеукраїнського референдуму, призначеного Президентом України, затверджується прийнятий у встановленому порядку Верховною Радою України закон про внесення змін до розділів І, ІІІ та ХІІІ Конституції України;

3) відповідно до статті 73, пункту 2 частини першої статті 85 Конституції України в аспекті пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою від 27 березня 2000 року (№3-рп/2000) шляхом всеукраїнського референдуму, призначеного у встановленому порядку Верховною Радою України, вирішуються питання про зміну території України.

4. Разом з тим, предмет всеукраїнського референдуму, окреслений в статті 3 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, звужується у випадках, коли законопроект стосується питань податків, бюджету та амністії. З цього питання всеукраїнський референдум не допускається (стаття 74 Конституції України).

5. Однак не можу погодитись із тією тезою, що стаття 74 Конституції України є лише єдиним винятком щодо переліку питань, які не можуть вирішуватись шляхом всеукраїнського референдуму, бо за цією логікою Центральна виборча комісія повинна була б реєструвати ініціативні групи щодо проголошення всеукраїнського референдуму з питань ухвалення вироку, порушення кримінальної справи чи її закриття, присвоєння військових чи спеціальних звань, набуття чи припинення певними особами громадянства, наділення владних повноважень певними громадянами і тому подібне. Інститут безпосередньої (прямої) демократії не є, а з огляду на зміст статей 1 та 5 Основного Закону України, і не може бути антагоністом інституту представницької демократії з усією розгалуженою системою органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Тому невипадково, згідно з частиною третьою статті 5 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, на всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України.

6. З огляду на вищевикладене, змушений констатувати, що на основі статей 3 і 5 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми” та з урахуванням положень Конституції України та судової практики Конституційного Суду України, рішення якого згідно з частиною п’ятою статті 124 Конституції України є обов’язковими до виконання на всій території України, предметом всеукраїнського референдуму можуть бути умовні три групи питань:

1) прийняття Конституції України та затвердження законів про внесення змін до неї (в частині розділів І, ІІІ та ХІІІ), прийняття рішень про зміну території України;

2) прийняття, зміна або скасування законів України (крім тих, що стосуються питань податків, бюджету та амністії);

3) прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів.


7. Є очевидним, що з огляду на відсутність нормативно-правового навантаження, тобто загальнообов’язкових правил, розрахованих на невизначене коло суб’єктів правовідносин, запропоновані питання всеукраїнського референдуму не торкаються питань прийняття Конституції України, затвердження законів про внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України, прийняття, зміни або скасування законів України чи їх окремих положень (абзаци другий та третій статті 3 цього Закону), а також зміни території України. Тому предмет досліджуваних на засіданні Центральної виборчої комісії питань всеукраїнського референдуму не стосується умовних першої та другої групи питань.

8. Разом з тим, в абзаці четвертому статті 3 Закону (а це є умовною третьою групою питань) зазначено, що предметом всеукраїнського референдуму може бути прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів. Під словом „основний” Великий тлумачний словник сучасної української мови К., Ірпінь,: ВТФ „Перун”, 2002, с. 685) розуміє „найважливіший, головний; провідний, визначальний; який є основою чого-небудь, становить його найважливішу частину; кількісно найбільший, переважний”.

9. Беручи до уваги той факт, що ні Конституція (Основний Закон) України 1978 року, ні Конституційний договір 1995 року, ні Конституція України 1996 року ніколи не містили у тексті назви жодної міжнародної організації, навіть такої найбільш універсальної як Організація Об’єднаних Націй (ООН), це може свідчити про те, що питання вступу чи членства України у певних міжнародних організаціях ніколи не було предметом не лише основного змісту, але й власне самого конституційно-правового регулювання.
Відтак, ініційовані питання всеукраїнського референдуму не визначають основного змісту Конституції України.

10. Серед масиву законодавчих актів України лише один закон торкається питання Організації Північноатлантичного договору. Зокрема, абзац п’ятий частини другої статті 8 Закону України „Про основи національної безпеки України” визначає, що (серед шести інших) „одним з основних напрямів державної політики з питань національної безпеки України у зовнішньополітичній сфері є проведення активної міжнародної політики України з метою забезпечення повноправної участі України в загальноєвропейській та регіональних системах колективної безпеки, набуття членства у Європейському Союзі та Організації Північноатлантичного договору при збереженні добросусідських відносин і стратегічного партнерства з Російською Федерацією, іншими країнами Співдружності Незалежних Держав, а також з іншими державами світу”.
Проте питання членства у НАТО не можна розглядати як таке, що визначає основний зміст Закону України „Про основи національної безпеки України”. По-перше, зазначене питання є одним із семи основних напрямів державної політики у зовнішньополітичній сфері. По-друге, зовнішня політика не є єдиною сферою основних напрямів державної політики; до восьми інших сфер відносяться – державна безпека, воєнна сфера та сфера безпеки державного кордону України, внутрішньополітична сфера, економічна сфера, науково-технологічна сфера, екологічна сфера, соціальна та гуманітарна сфери, інформаційна сфера (частина друга статті 8 Закону). По-третє, ініційовані питання сформульовані таким чином, що ставиться питання доцільності членства у певних міжнародних організаціях, а не питання основного змісту законодавчих чи інших правових актів.

11. Щодо визначення основного змісту „інших правових актів”, так як це вживається в абзаці четвертому статті 3 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, можна дійти висновку, що мова йде про будь-які підзаконні правові акти (укази, розпорядження, постанови, рішення тощо), які не є законами України, тобто актами, прийнятими Верховною Радою України та підписаними Президентом України чи прийнятими безпосередньо Українським народом на всеукраїнському референдумі.
Проте, питання надання згоди про обов’язковість для України міжнародного договору є сферою компетенції лише одного органу державної влади – Верховної Ради України (частина перша статті 9, пункт 32 частини першої статті 85 Конституції України). Зазначене повноваження реалізується парламентом України лише у формі прийняття правового акта вищої юридичної сили – закону України (частина перша, пункт „г” частини другої статті 9 Закону України „Про міжнародні договори України”), а не постанов, резолюцій, декларацій тощо. Питання щодо вступу (перебування) України у НАТО та ЄЕП є предметом виключної компетенції Верховної Ради України, оскільки згідно з пунктом 5 частини першої статті 85 Конституції України визначення засад зовнішньої політики віднесено до повноважень парламенту України (та не може здійснюватись іншими органами державною влади, в тому числі шляхом видання актів). Крім того, основи національної безпеки України визначаються виключно законами України (пункт 17 частини першої статті 92 Конституції України). Відтак, предметом всеукраїнського референдуму щодо НАТО та ЄЕП може бути прийняття рішень, які визначають основний зміст лише законодавчих, а не будь-яких інших правових актів.

12. Окремо слід звернути увагу на той факт, що Угода про формування Єдиного економічного простору від 19 вересня 2003 року (далі – Угода) як міжнародний договір України була ратифікована Верховною Радою України у формі прийняття Закону України (№1683-ІV) від 20 квітня 2004 року. Зазначений Закон України набрав чинності 5 травня 2004 року, а міжнародний договір для України – 20 травня 2004 року. З цього моменту Угода, згідно з частиною першою статті 9 Конституції України, стала невід’ємною частиною національного законодавства України. Підтвердження всеукраїнським референдумом рішення Верховної Ради України, прийнятого в межах конституційних повноважень, Основним Законом України не передбачається. Питання перегляду або виходу з Угоди є предметом регулювання статей 9, 10, частини другої статті 11 Угоди.
Одним з основних принципів міжнародного права є принцип сумлінного виконання сторонами взятих на себе зобов’язань за договором. Зазначений принцип („pacta sunt servanda”) закріплений в статті 26 Конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 року, яка ратифікована Указом Президії Верховної Ради Української РСР (№ 2077-ХІ) від 14 квітня 1986 року та набрала чинності для України і стала частиною національного законодавства України – з 13 червня 1986 року.
Згідно з статтею 18 Конституції України зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права. Відтак, спроби ініціювання та проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою щодо питання відносно Угоди є всі підстави розглядати як порушення статті 18 Конституції України, статті 26 Конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 року, статей 9, 10, частини другої статті 11 Угоди.

13. Питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, в розумінні абзацу четвертого статті 3 Закону та виходячи із семантично-юридичного аналізу, не повинні виходити за межі не лише основного змісту, але й сфери предмету регулювання самого правового акта, відтак повинні містити вказівку на конкретні норми відповідних Конституції України, законів та інших правових актів. Сформульовані ініційовані питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою не містять назв правових (в даній ситуації – законодавчих) актів, основного змісту яких вони стосуються. Це не лише суперечить абзацу четвертому статті 3, частині восьмій статті 16 Закону, але й, з огляду на відсутність точного формулювання питання (зазначення конкретного закону, основним змістом якого є предмет всеукраїнського референдуму за народною ініціативою), створює труднощі для сформування усвідомленого волевиявлення громадян України, які мають право брати участь у референдумі. Підпункт b статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 19 грудня 1966 року, ратифікованого Указом Президії Верховної Ради Української РСР (№2148-VІІІ) від 19 жовтня 1973 року, крім забезпечення громадянина правом і можливістю взяти участь у виборах, гарантує також свободу волевиявлення виборців.
Відтак, зміст абзацу четвертого статті 4 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми” слід тлумачити лише звужено, оскільки виборець, беручи участь в голосуванні, повинен чітко знати, основного змісту саме якого правового акта стосуються питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Більше того, віднесення питань всеукраїнського референдуму до норм різних за назвою та юридичною силою правових актів (беручи до уваги також зазначені правові акти в комплексі) може мати формування неоднозначної думки виборця з цього приводу. Як наслідок, це може призвести до спотворення дійсного волевиявлення громадян України, які мають право голосу.

14. Саме тому, складаючи присягу у Верховній Раді України, я зобов’язувався „сприяти реалізації та захисту ... прав громадян брати участь у референдумі...”. Відтак, фактичне схвалення Комісією відсутності запропонованого чіткого питання всеукраїнського референдуму не розглядаю як можливість сприяти реалізації прав громадян брати участь у референдумі. Більше того, така можливість ускладнюється та може призвести до несумлінного виконання взятих Україною міжнародно-правових зобов’язань та підриву авторитету України як держави у світі.

15. Частина перша статті 38 Конституції України надає громадянам право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Разом з тим, як зазначено в абзаці п’ятому підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про здійснення влади народом від 5 жовтня 2005 року (№6-рп/2005): „ ... Реалізація громадянами України конституційних прав і свобод, передусім права голосу на виборах і референдумі, є складовою процесу здійснення влади народом безпосередньо. При цьому кожен громадянин зобов'язаний неухильно додержуватися вимог Конституції та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей”. Цілком очевидно, що зазначене Рішення Суду розкриває в тому числі і зміст статті 23 Конституції України в частині покладення перед кожною людиною обов’язків перед суспільством.
Це означає, що громадяни реалізують свої права і, зокрема права, передбачені в частині першій статті 38 Основного Закону України, не всупереч, а лише на основі і в порядку, передбаченому Конституцією України, Законом України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, іншими законодавчими актами. Тому невипадково Конституційний Суд України в абзаці п’ятому підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою від 27 березня 2000 року (№3-рп/2000), абзацах другому і третьому пункту 2 мотивувальної частини Ухвали Конституційного Суду України від 6 червня 2002 року (№35-у/2002) сформулював правову позицію, за якою Президент України, Центральна виборча комісія, інші державні органи мають право здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України питань, які пропонуються винести на всеукраїнський референдум, зокрема, за народною ініціативою.

16. Відповідно до статті 1 Закону України „Про Центральну виборчу комісію” Центральну виборчу комісію визначено як постійно діючий колегіальний державний орган. Як будь-який інший орган державної влади, згідно з статтею 19 Основного Закону України Центральна виборча комісія зобов’язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто (в тому числі – Президент України, Центральна виборча комісія, інші владні інститути, інші юридичні та фізичні особи) не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Хотів б висловити припущення, що Президент України як глава держави та гарант додержання Конституції України (стаття 102 Основного Закону України) та, у разі відкриття відповідного конституційного провадження, – Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні (частина перша статті 147 Основного Закону України) дадуть конституційно-правову оцінку конституційності (тобто відповідності Конституції України) вищезазначених порушених питань ініціаторів всеукраїнського референдуму, зокрема в аспекті дотримання статей 18, 19, 23, частини першої статті 68, пункту 20 частини першої статті 92, частини п’ятої статті 124 Основного Закону України.


29 листопада 2005 року

Член Центральної виборчої комісії
Андрій Магера

Обговорити цю статтю у форумі

додано: 21-08-2007 // URL: http://maidan.org.ua/static/mai/1187694190.html
Версія до друку // Редагувати // Стерти

Увага!!! Сайт "Майдан" надає всім, хто згадується у розділі "Статті", можливість розмістити свій коментар чи спростування, за умови належного підтвердження особи. Будь ласка, пишіть нам на news@maidanua.org і вказуйте гіперлінк (URL) статті, на яку ви посилаєтся.