В многочисленных комментариях, посвященных административно-территориальной реформе (АТР), эксперты неоднократно указывали, что в предвыборных обещаниях новой властной команды данный вопрос не рассматривался как первостепенный. Сейчас же украинское общество пытаются убедить, что реформа станет панацеей ото всех бед – начиная от неэффективности государственной власти в центре и до коррумпированности и засилья чиновников на местах. Анализ многочисленных выступлений вице-премьер-министра по АТР Романа Бессмертного и текста законопроекта «О территориальном устройстве Украины» показывает, что у правительства нет ни системного видения стратегии проведения АТР, ни понимания какими последствиями она обернется для страны. И удивляет то, что инициаторы реформы, вполне осознавая революционный характер предлагаемых ими преобразований, отказываются рассматривать издержки, связанные с ними, сводя имеющиеся проблемы к необходимости поиска компромиссов с политическими элитами. Подобный реформаторский стиль создает из любого Рога изобилия ящик Пандоры.
Политические риски: как выпустить джина из бутылки
Фрагментарные разработки, представленные на сегодняшний день рабочей группой во главе с Романом Бессмертным, представляют собой довольно противоречивую, а главное слабо обоснованную картину того, что и как будет проводиться в рамках АТР. Такая непрозрачность дает хорошую пищу для появления многочисленных страхов и мифов, причем как у политических оппонентов, так и у союзников.
Оппозиционные силы высказывают убежденность, что реализация АТР создаст предпосылки для фальсификации парламентских выборов 2006 года (Петр Симоненко, КПУ), будут сорваны выборы в местные советы, что, в свою очередь, поставит под сомнение их легитимность (Людмила Супрун, НДП). Представители Партии регионов вообще уверены, что АТР направлена на демонтаж электоральной базы оппозиции в Восточной Украине. Основной же претензией к инициативам Р.Бессмертного является обвинение в попытке провалить политическую реформу с помощью АТР (с наибольшей последовательностью этот тезис отстаивает лидер СПУ Александр Мороз).
Естественно, политики, как им и положено, гиперболизируют риски, особенно принимая во внимание то, что на сегодняшний день предложения правительства являются не более чем черновиком деклараций о намерениях. С другой стороны, не сами административно-территориальные преобразования, а угроза их осуществления может стать практической политикой правительства. Уже сегодня «общенародное обсуждение» законопроекта «О территориальном устройстве» используется в целях политической рекламы, а также в качестве «кнута и пряника» для региональных элит.
Сам вице-премьер, характеризуя законопроект «О территориальном устройстве», заявлял о том, что при его разработке столкнулись научный и политический подходы. Согласно первому, в административно-территориальных единицах необходимо увеличить количество населения, тогда как второй предполагает наоборот его уменьшение, обратной стороной чего является разрастание чиновничьего аппарата. Конечно же, в основу законопроекта, по утверждению вице-премьера, был положен научный подход («я не могу не считаться с наукой»). В то же время, он признает, что вынужден идти на определенный политический компромисс (интервью «Инвестиционной Газеты», 20.04.2005). Но где пролегает линия данного компромисса, пока остается не ясным.
Абстрагируясь от политических баталий дня сегодняшнего, посмотрим, какие риски несет реализация принципиальных положений проекта Бессмертного. Прежде всего, вопреки декларируемым целям, реформа нанесет вред развитию местного самоуправления. Сегодня имеет место эволюционный процесс наполнения реальным содержанием этого института власти. При этом обратим внимание на следующий парадокс. Критикуя нынешнюю систему местного самоуправления, АТ-революционеры не замечают или делают вид, что не замечают, что они воюют с ветряными мельницами – с тем, чего не существует, – ведь часть основных функций местных советов переданы в региональные государственные администрации. Поэтому было бы логичнее, в первую очередь вернуть данные полномочия в представительские органы, что последние и попытались сделать сразу после окончания эпопеи с президентскими выборами. Но новая властная команда с помощью старой государственной машины эту атаку благополучно отбила. Однако, идея восстановления «власти советов» на низовом уровне не пропала и в полной мере может себя проявить уже в период предвыборной кампании в парламент и в органы местного самоуправления.
Данный процесс, если уж действовать по «научным европейским нормам», столь близким сердцу Романа Бессмертного, нуждается в поддержке, а не радикальной перестройке с неопределенными последствиями. И как раз эволюционное развитие даст возможность накопить кадровый, интеллектуальный потенциал, для сбалансированного регионального развития. Естественно, этому может послужить и ряд элементов (но не подход в целом), которые предлагает правительственный законопроект «О территориальном устройстве». Например, вполне оправдана идея ликвидации районных государственных администраций. Усилит местное самоуправление и получение особого статуса наиболее значимыми городами Украины – идея городов-регионов. Только при предоставлении подобного статуса, наряду с количеством населения во внимание должны приниматься и социокультурные факторы: наряду с крупнейшими промышленными центрами, такими как Днепропетровск, Донецк, Одесса, городами с особым статусом должны быть Львов, Симферополь. При этом, очень неудачной является идея передачи административных функций (на областном уровне) от городов-регионов в другие города области.
Большинство экспертов сходятся на том, что предложенный вариант АТР (перенос в регионах центров принятия решений с областного уровня на уровень территориальных громад) в наибольшей степени бьет по политическому влиянию региональных элит точно в соответствии с древним имперским принципом: «Разделяя и властвуй!». С этой точки зрения, у новой властной команды есть сильный мотив к проведению реформы. Однако в новых условиях будут наблюдаться противоположные тенденции: с одной стороны, действительно может существенно снизиться влияние и лоббистский потенциал региональных элит в центральных органах власти. Однако, с другой стороны, позиции «регионалов» в результате реализации нынешнего потенциала на низовом уровне даже укрепятся и страна, таким образом, вступит в период «псевдодемократической раздробленности». Украина его уже переживала в первой половине 1990-х годов. При такой конфигурации, стабильность может быть сохранена в условиях сильной власти в центре, однако за все годы независимости Украина таковой не имела, а при нынешнем политическом раскладе о ней тем более говорить не приходится.
Отдельной проблемой является вопрос сепаратизма. Складывается впечатление, что при разработке АТР, его в расчет особо не брали. Конечно, если под сепаратизмом понимать «мега-проекты» региональных элит создать на подконтрольной территории квази-государственные образования или присоединиться к другим государствам, то можно с разработчиками согласиться. Действительно, украинское общество получило прививку от подобных опасностей: в Крыму во время «мешковщины», в Юго-Восточной Украине в период «оранжевой революции». Сегодняшняя административно-территориальная система в регионах усложняет реализацию идей политического сепаратизма. В случае же формирования 4000 автономных территориальных громад в Украине вместо 27 возникнут 4000 типов отношений (в том числе и не особо лояльных) к украинской государственности. Какой будет их реакция, например, на внешнеполитические инициативы центральной власти (НАТО, ЕС, ЕЭП и т.д.) предугадать весьма сложно. Тем более что подвигнуть на антиправительственные акции пять тысяч граждан автономной территориальной громады легче, чем, например, район.
При нынешнем низком качестве государственного управления превращение Украины в «лоскутное одеяло» сделает внутренние связи более аморфными, а политическую систему – более подверженной политической нестабильности. Особенно неустойчивой будет данная система во время экономических неурядиц.
Экономические риски: «мы наш, мы идеальный мир построим»
Наиболее уязвимым местом рассматриваемого варианта АТР является то, что она создается под идеальные условия – для некоего бесконфликтного общества, у которого более чем достаточно ресурсов, только надо их справедливо поделить. Отсюда логика – надо создать 4 тыс. одинаковых административно-территориальных общности, которые будут продуцировать соизмеримый уровень налогов и использовать их для предоставления эффективных услуг каждому конкретно взятому гражданину. Ну, а если и будут некоторые диспропорции, то государство с помощью субсидий вполне сможет их смягчить. Однако рыночная экономика, даже социально ориентированная, по умолчанию предполагает дефицит средств и конфликт интересов. Кроме того, учитывая диспропорции в развитии даже в рамках отдельной взятых областей, фрагментирование страны приведет к увеличению удельного веса депрессивных территориальных громад, что, в свою очередь, объективно будет требовать от государства централизации управления. Однако после проведения АТР, государство будет ограниченно в своих возможностях регулировать экономику в регионах. А это приведет к тому, что богатые громады станут еще богаче, а бедные – еще беднее.
Из уст Р.Бессмертного рефреном звучат слова, что АТР изменит саму систему отношений власти и бизнеса. В частности, она якобы создаст исключительно благоприятные условия для развития малого и среднего бизнеса. Но, в очередной раз приходится констатировать, что логику вице-премьера понять довольно сложно. На развитие малого и среднего бизнеса влияет, прежде всего, регуляторная политика государства, которую можно изменить (что, собственно, сейчас и происходит) и без административной реформы, не говоря уже об изменении территориального устройства. Возможно, он имеет в виду, что за АТР пойдут другие реформы (бюджетная, жилищно-коммунальная, местного самоуправления и др.) и создадут новые условия для малых и средних предпринимателей. Но это уже из сферы – как поделить шкуру неубитого медведя: данные реформы необходимо разработать, провести через парламент и реализовать. При этом нет никакой гарантии о том, что они будут успешными.
Во вторых, в промышленно развитых государствах, к которым по своему промышленному потенциалу относит себя Украина, развитие малого и среднего бизнеса напрямую зависит от успехов бизнеса крупного, для которого фактор АТР (прежде всего, в части конфигурации центральных органов власти) играет важную, но далеко не определяющую роль.
Рассматривая экономическое измерение проблемы, необходимо начать с цены самой АТР. Например, СМИ тиражируют информацию о том, что только переделка печатей обойдется юридическим лицам в 500 млн. грн. (откуда взята данная цифра также неясно). В то же время инициаторы не приводят результатов расчетов и естественно заслужено попадают под огонь критики – обществу необходимо понимать, какую цену придется заплатить за новую административно-территориальную систему. Чтобы успокоить местные органы власти, законопроект «О территориальном устройстве Украины» указывает, что на соответствующие преобразования будет из государственного бюджета направлена целевая субвенция. Однако вряд ли это снимает вопрос, кто в конечном итоге заплатит за реформу – ведь эти средства могут идти на решение более насущных проблем регионов, чем изменение территориального устройства. Кроме того, при нынешнем развитии отечественной экономики, затраты порядка сотен миллионов гривен не только ставят под сомнение необходимость АТР, но и саму возможность ее проведения.
Социокультурные риски: ломать, не строить
Административно-территориальные преобразования, наряду с прагматическим, имеют немаловажное социокультурное, мировоззренческое и даже философское измерение. АТР – это работа по трансформации пространственно-временного континиума, в котором живет украинское общество. И в этой сфере издержки исчисляются не в миллиардах долларов или проваленных карьерах политиков, а в появлении «потерянных поколений» и «затерянных миров» (пардон, территориальных громад). Поэтому здесь, подобно мудрому законодателю, мудрый политик должен закреплять в административных структурах отношения уже сложившиеся в обществе или же предугадывать, каким будет вектор развития общества и создавать сегодня то, что и так появилось бы завтра. Кроме того, преобразования должны быть созвучны, если угодно, национальному характеру.
Похоже, что рабочие группы не проводят подобной работы в принципе. При этом речь идет не только о высоких материях и абстракциях. АТР сформирует пространство существования нации, как минимум, на ближайшие несколько десятилетий. В этой связи, например, рассмотрим расчет идеологов АТР размеров жизнеспособных громад – их численность должна быть не меньше 5000 человек. Это подается как средство спасения украинского села. Но, похоже, что времени не нашлось сверить столь «прорывные» идеи с тем, что происходит в демографической сфере. И даже речь не идет о постепенном уменьшении населения Украины, есть не менее явная и предсказуемая тенденция – урбанизация. Если правительство не вернет страну в натуральное хозяйство, то удельная доля городского населения будет неуклонно увеличиваться. А повышение производительности труда в сельском хозяйстве, сопряженное с созданием крупных сельхозпредприятий, вряд ли будет зависеть от того, что после АТР администрация громады будет в 30 минутах езды от места проживания, – место работы будет дальше находиться!
Складывается впечатление, что появление нынешнего варианта реформы вызвано бюрократической логикой – если есть структура «вице-премьер-министр по АТР», то значит должен быть некий результат, который бы находил отражение в законопроектах. Подобной структуре вице-премьер-министра по европейской интеграции проще – всегда можно отчитаться проведением переговоров с евробюрократами и «Дорожной картой». «Сырость» и поверхностность проекта АТР не удивительна, учитывая масштабность реформы и то, что работа над ним шла всего несколько месяцев. Однако, вслед за бюрократической логикой, могут взыграть и политические амбиции, которые, умноженные на революционный задор, могут подвигнуть идеологов АТР к продвижению ее в парламент или же на общенародный референдум. Это будет, пожалуй, наиболее опасный сценарий: вместо необходимой стабилизации, Украина вновь получит революционную ситуацию. Сложно сказать, кто от нее выиграет, но нынешняя власть, и тем более, сами идеологи реформы, проиграют точно.