Україна і НАТО: поглиблення реформування сектору безпеки

Тези виступу В.П. Горбуліна на Міжнародній конференції
"Реформування сектору безпеки України"

27 травня 2004 року

Україна і НАТО: поглиблення реформування сектору безпеки

 З огляду на реалізацію стратегічної мети України - набуття повноправного членства в НАТО не викликає сумніву актуальність теми сьогоднішнього міжнародного форуму, а завдання, що постають, є вкрай важливими для структурної і змістовної перебудови всіх міністерств і відомств нашої держави, причетних до забезпечення відповідних складових її національної безпеки.

Це підтверджується й тим, що питання реформування "сектору безпеки" плануються для обговорення під час проведення 6-7 червня п.р. у Варшаві неформальних консультацій високого рівня Україна-НАТО. З української сторони запрошення на даний форум отримають перші особи Адміністрації Президента України, РНБОУ, МЗС, Міноборони, МВС, МНС, Національного центру і керівники профільних комітетів Верховної Ради України.

Зазначені підходи будуть покладені в основу проекту Плану дій Партнерства щодо будівництва оборонних інституцій (PAP-DIB), схвалення якого главами держав та урядів країн-членів Ради євроатлантичного партнерства (РЄАП) передбачено під час Стамбульського саміту НАТО. Зокрема, це стосується:

- оцінки ризиків у галузі безпеки та вимог до сфери оборони;

- оптимізації управління оборонним відомством та іншими силовими структурами;

- фінансового, планового та ресурсного забезпечення сфери оборони тощо.

Термін "сектор безпеки", безперечно, потребує певного нормативного визначення. Проте загальне розуміння проблеми не викликає запитань. "Воєнна організація держави", "Збройні Сили України, інші військові формування та правоохоронні органи" - ці законодавчо встановлені поняття окреслюють коло суб'єктів національної безпеки, які реформуються вже не один рік.

Дещо окремо стоїть завдання реформування спеціальних служб з огляду на специфіку їх діяльності і виклики сьогодення в умовах поширення міжнародного тероризму, організованої злочинності, розповсюдження зброї масового знищення і наркотиків. Тут потрібен виважений і чітко розрахований підхід до реорганізації.

Загалом проблема полягає у виробленні єдиної комплексної стратегії (концепції) приведення всіх складових "сектору безпеки" до загальноприйнятих європейських норм і стандартів.

По-перше, на підставі аналізу сучасних викликів і загроз, потребує визначення сил і засобів інших військових формувань та правоохоронних органів, необхідних для їх нейтралізації, з виключенням міжвідомчого дублювання.

По-друге, варто внести відповідні зміни до національного законодавства та інших нормативно-правових актів щодо їх функцій і завдань (зокрема в закони України "Про основи національної безпеки України", "Про оборону України" і т.п.).

По-третє, спромогтися здійснити ресурсне (фінансове, матеріально-технічне і таке інше) забезпечення реформ.

Передбачалось, що загальний обрис такої стратегії (концепції) буде підготовлено за результатами проведення Оборонного огляду в Україні, який вступив у свою завершальну фазу.

На жаль, зараз ми є свідками (і учасниками) як непослідовності, так і неузгодженості між собою вірних в цілому кроків на шляху реформування "сектору безпеки".

Програмним документом співробітництва нашої країни з Альянсом - Цільовим планом Україна-НАТО на 2004 рік в рамках Плану дій Україна-НАТО - передбачено 10 заходів, спрямованих (в тій чи іншій мірі) на реформування складових Воєнної організації держави. Найбільш вагомими серед них є:

- продовження реформування Збройних Сил із застосуванням механізмів Процесу планування та оцінки сил НАТО (відповідальний виконавець - Міноборони);

- розроблення за результатами Оборонного огляду цільових програм реформування та розвитку Збройних Сил та інших військових формувань, а також планів їх виконання на період до 2005 та до 2010 року (відповідальні виконавці: Міноборони, МВС, СБУ, Адміністрація Держприкордонслужби, Мінекономіки);

- перетворення військ Цивільної оборони та органів і підрозділів державної пожежної охорони України в окрему невійськову службу (відповідальні виконавці: МНС, інші центральні органи виконавчої влади);

- виведення залізничних військ із складу Збройних Сил (відповідальні виконавці: Міноборони, Мінтранс).

Ми змушені констатувати, що відсутність єдиного концептуального документу, який би узгоджував відповідні дії і заходи центральних органів виконавчої влади по часу, зусиллям і використанню фінансово-матеріальних засобів об'єктивно уповільнює процес реформування структур "сектору безпеки".

Також значної уваги потребує забезпечення виконання Закону України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави", розробка та здійснення заходів щодо вдосконалення механізмів його імплементації, які поки що просуваються досить повільними темпами, особливо у сфері діяльності спеціальних служб (КМУ, Міноборони, МВС, СБУ, інші органи виконавчої влади).

Стосується це і збільшення частки цивільного персоналу в Міноборони та центральних органах виконавчої влади, які здійснюють керівництво Збройними Силами, іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами. Теж саме відноситься до визначення переліку посад, які можуть займати цивільні працівники, розроблення програм їх підготовки та підвищення кваліфікації (КМУ, Мінпраці, Головдержслужба, МВС, МНС, Міноборони, СБУ, Адміністрація Держприкордонслужби, інші центральні органи виконавчої влади).

Разом з тим, слід наголосити, що своєчасне і у повному обсязі виконання навіть лише тільки перелічених заходів безперечно сприятиме поліпшенню ситуації у сфері національної безпеки, реформуванню її відповідних структур з урахуванням сучасних потреб нашого суспільства.

 В процесі виконання ЦП-2004 у першому кварталі зроблено наступне:

- проведені консультації між Україною та Альянсом стосовно внесення відповідних змін до Положення про Спільну робочу групу Україна - НАТО з питань воєнної реформи щодо розширення повноважень цієї групи на всю сферу безпеки.

Зокрема, обговорювались варіанти реорганізації її структури для започаткування діяльності за трьома напрямками: вирішення стратегічних питань, планування та координація дій "силових" структур, впровадження спільних заходів щодо їх реформування. Цей переговорний процес буде продовжено у другому півріччі п.р.

- під час спільного засідання Політичного і Політико-військового керівного комітетів НАТО (ПК/ПВКК) та Спільної робочої групи Україна-НАТО з питань воєнної реформи 13-14 квітня 2004 року в Брюсселі Міністром оборони України презентовано скорочений варіант проекту Стратегічного оборонного бюлетеня України на період до 2015 року;

- 5 лютого Верховна Рада України прийняла Закон України "Про Державну спеціальну службу транспорту", яким передбачено виведення залізничних військ зі складу Збройних Сил України і передачу їх у підпорядкування Міністерству транспорту України. Цей закон набув чинності 10 березня;

- на виконання Указу Президента України від 18 серпня 2003 року "Про питання щодо перетворення внутрішніх військ МВС України у невійськове формування" підготовлено і направлено на розгляд в Кабінет Міністрів проект закону про нову модель формування.

Одночасно запроваджується залучення інших військових формувань Воєнної організації держави до Процесу планування і оцінки сил. З цього приводу слід відзначити активну співпрацю фахівців МНС з експертами Міжнародного Секретаріату НАТО із реалізації даного завдання вже на початку поточного року. Разом з тим слід наголосити на необхідності інтенсифікації представниками МВС і Держприкордонслужби консультацій із зазначених проблем.

При цьому знов, за логікою речей, постає питання: чи не доцільніше було б розпочинати реформування інших військових формувань на підставі результатів проведення "огляду", на зразок Міністерства оборони?

І зробити це потрібно з урахуванням пропозицій, вже висловлених фахівцями Альянсу щодо проекту Стратегічного оборонного бюлетеню. Дані пропозиції зводяться у головному до наступного:

- треба виходити з того, що основні елементи політики України в сфері безпеки взаємопов'язані між собою, з ризиками, завданнями та очікуваними результатами;

- має бути аргументовано доведено, чому існуючі структури і можливості складових Воєнної організації держави не відповідають вимогам забезпечення національної безпеки в сучасних умовах;

- слід уникнути зайвої деталізації, зосередитись на основних напрямах реформування;

- необхідно чітко обумовити етапи здійснення структурних і змістовних перетворень, з визначенням термінів та показників, яких планується досягти на кожному з них;

- заслуговує на окреме висвітлення питання "людського фактору" (соціальні програми і програми адаптації для тих, що звільняються та плани покращення служби і життя тих, хто залишається).

Щодо останнього. Сьогодні неперевершеного значення набуває проблема кадрів, в першу чергу професіоналізм тих "робочих конячок", які будуть безпосередньо реалізовувати масштабні перетворення в "секторі безпеки".

Тут доречно навести оцінку процесу реформування, висловлену Президентом України в одному із своїх недавніх виступів:

"Мало що досі дало наше намагання здійснити адміністративну реформу. Усі спроби оптимізувати структуру та функції органів виконавчої влади завершувались однаково: зміною назв бюрократичних контор та зростанням кількості службовців. Цей негативний досвід свідчить: бюрократичний апарат не здатен і не буде реформувати сам себе".

Сказане можна цілком віднести і до реформування "сектору безпеки". Але ж, і Внутрішні війська, і війська Цивільної оборони реформуються міністерствами, до яких вони саме й належать. Як наслідок, функції і завдання, що визначені для нової "невійськової" структури Внутрішніх військ важко вважати "цілком невійськовими". Тут і охорона важливих державних об'єктів, і участь у територіальній обороні, і боротьба з тероризмом тощо.

Мабуть більш коректно вести мову про створення "спеціальної правоохоронної структури з військовим статусом". А тим паче, не починати "реформування" з перетворення роти почесної варти у аналогічний батальйон (хай це і "демонструє" миролюбність нашої держави).

На мою думку, слід більш прискіпливо вивчати і використовувати досвід, набутий у цій сфері країнами-членами НАТО та державами Центральної і Східної Європи, які нещодавно набули членства в Альянсі, зокрема Польщі, Словаччини, Румунії.

Варто поміркувати і над залученням до цієї роботи іноземних експертів. Наприклад, під час квітневого засідання ПК/ПВКК в Брюсселі обговорювалось питання щодо направлення британського радника до Міністерства оборони України. Зрозуміло, що цьому має передувати створення необхідних нормативно-правових підстав, які регламентують перебування і діяльність іноземних фахівців в нашій країні. Проте знов крім нас самих це ніхто не зробить.

Підсумовуючи сказане, хочу підкреслити, що реформування "сектору безпеки" потребує:

- по-перше, наявності політичної волі і узгодженості дій керівників відповідних міністерств і відомств;

- по-друге, розробки єдиної комплексної стратегії (концепції) реформування;

- по-третє, створення спільних робочих груп із залученням широкого кола компетентних вітчизняних фахівців і використанням досвіду іноземних експертів;

- нарешті, участі на всіх етапах процесу реформування широкої громадськості при постійному демократичному цивільному контролі з боку парламентарів, засобів масової інформації, неурядових аналітичних структур.

При цьому не слід забувати про головне в даному процесі: важливо не те, що буде скорочено, утилізовано, або знищено, а те, що залишиться в результаті реформування "сектору безпеки".

Ми повинні створити високоефективні і всебічно забезпечені структури, здатні виконувати покладені на них функції і завдання у повному обсязі.

Позитивні зміни у цій сфері слугуватимуть ще одним підтвердженням незмінності курсу України на євроатлантичну інтеграцію, прихильності нашої держави принципам демократії, відкритості і прозорості її внутрішньої і зовнішньої політики.

Проте, при будь-якому варіанті перебігу майбутніх подій (щодо переведення наших взаємовідносин з євроатлантичними структурами безпеки на більш високий рівень), реформування "сектору безпеки" є потребою сучасності і відповідає насамперед національним інтересам України.