[14.06.07]

Автор дня - Алексей ПОПОВ

Итак, президент, спикер и премьер договорились о новых основаниях роспуска парламента – в связи с отсутствием кворума. Однако, основания для президентского указа о роспуске Рады на основании ст.82 Конституции представляются не совсем правомерными.

Ведь лишь статья 90 дает перечень (причем, исчерпывающий) оснований для роспуска парламента:

1. Hа протяжении одного месяца в Верховной Раде Украины не сформирована коалиция депутатских фракций согласно статье 3 этой Конституции;

2. Hа протяжении шестидесяти дней после отставки Кабинета Министров Украины не сформирован персональный состав Кабинета Министров Украины;

3. Hа протяжении тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться.

Как видим, недостаточной численности депутатов там нет. Но с другой стороны, ч 2. ст. 82 ясно говорит, что «Верховная Рада Украины является полномочной при условии избрания не менее чем двух третей от ее конституционного состава».

Более того, это положение истолковано Конституционным судом в решении № 17-рп от 17.10.2002. Часть 2 этого решения КС звучит так:

«Положение части второй статьи 82 Конституции Украины относительно условий полномочности Верховной Рады Украины во взаимосвязи с положением части четвертой статьи 79 Конституции Украины надо понимать так, что Верховная Рада Украины является полномочной, то есть правомочной принимать законы и реализовывать другие конституционно определенные полномочия, при условиях избрания не менее чем двух третей от нее конституционного состава и принятия новоизбранными народными депутатами Украины присяги. Это конституционное требование является условием полномочности Верховной Рады Украины на протяжении всего периода созыва и не может рассматриваться лишь как основание для открытия ее первого заседания первой сессии».

Александр Мороз высказал сомнение (его разделяет и ряд авторитетных политологов) в том, что это решение ныне является актуальным, указывая, на то, что оно принималось в условиях наполовину мажоритарного парламента. Однако, по моему мнению, с точки зрения буквы закона, это толкование сохраняет прежнюю силу, поскольку ст. 82 не претерпела изменений в ходе политреформы.

Тем не менее, с точки зрения буквы закона президент должен издать указ о досрочных выборах не сразу после того, как в Раде не оказалось 300 депутатов, а когда из-за отсутствия кворума сессия в течение месяца не смогла собраться. Однако, если лишение мандатов произойдет 30-31 мая, легитимным сроком выборов будет конец августа – начало сентября, а никак не 30 сентября…

Ибо по Конституции, раз президент распускает парламент, выборы должны быть проведены только в течение 60 дней после этого акта. Если же при роспуске он назначает иной срок, значит, создается еще один прецедент сужения пространства права и расширения пространства президентского самовластия, что в случае с Ющенко особо опасно. И не играет роли то, что в данном случае, на первый взгляд, надо действовать не по закону, а по совести. Тогда как можно поступать и по закону, и по совести. Когда больше трети депутатов будут лишены полномочий, станет ясно, что парламент больше собраться не может (оппозиция-то списки обнулила и новых депутатов регистрировать невозможно). Но в этом случае президенту как гаранту конституции и юридически верно, и этично заявить: «Всем понятно, что чуда не будет, и парламент больше не соберется. Но по праву распустить его я могу не раньше, чем через 30 дней после наступления его недееспособности. Однако конституция не предписывает распускать парламент в тот же день, когда наступила его недееспособность. Поэтому я подпишу соответствующий указ лишь 2 августа, чтобы выборы 30 сентября прошли и согласно моему обещанию, и в конституционно легитимный срок. Пока же я их не назначил, пусть все готовят все необходимое, чтобы сразу с официальным стартом кампании предоставить и кандидатуры в избиркомы, и списки, и т.п.».

На эту мелочь, похоже, сейчас никто не обращает внимания, зато думаю, немало увидели другое: роспуск парламента по нынешней схеме опасен для будущего парламентаризма в Украине. Ведь создается ситуация, когда по желанию фракций, представляющих треть депутатов, парламент может прекратить свое существование в любой момент, даже толком не родившись, например – данная треть просто не принесет присягу, а съезды соответствующих сил обнулят списки, или же едва начнет складываться нежеланная коалиция, как оппозиционная треть объявит о выходе из фракций, съезды обнулят списки, лишив упомянутую треть депутатства, и нового премьера утвердить будет невозможно.

Мы привыкли говорить о дорогой цене места в партийных списках, о преимуществах депутатского мандата для его обладателя. Все это так, и, несомненно, эти факторы делают досрочное прекращение депутатства крайне невыгодным для парламентария лично. Однако, императивный мандат сильнее личных хотений. Сейчас трудно представить, чтобы Рада нового созыва, едва будучи избранной, не смогла работать из-за сложения мандатов третью депутатов. Но нельзя не видеть, как взрывоопасно будет работать нынешний прецедент при других обстоятельствах.

Предположим, у нас в стране президент Тимошенко, а премьер – Турчинов (или другой столь же верный ее однопартиец), и в правительстве большинство представляет БЮТ. Происходят выборы, которые дают БЮТ результат, не позволяющий играть первую роль в правительстве, но сохраняющую за блоком и его сателлитами более трети мандатов. Тогда, естественно, все новоизбранные депутаты отказываются от депутатства, и страна оказывается либо со старым парламентом (если последние выборы пройдут как очередные), либо вообще без парламента (если последние выборы пройдут как досрочные – тогда Рада лишается полномочий сразу после роспуска, а их сохраняют лишь индивидуальные депутаты). И можно повторять так до тех пор, пока Тимошенко не получит нужного результата.

А как законно воспрепятствовать такому механизму? Думаю, у всех на памяти эпизод времен оранжевой революции, когда мажоритарник-регионал Владимир Зубанов решил добровольно отказаться от депутатства, а Рада своим большинством ему не дала (чтобы не дать Януковичу быть избраным по освободившемуся округу).

Однако Рада не имеет права утверждать исключение из числа депутатов тех, кого съезды соответствующих партий лишили мандата за выход из фракций. Правда, действующий закон о статусе депутата о подобном лишении депутатства ничего не говорит. Он предполагает лишь следующие основания и порядок утраты депутатства и следующий механизм их лишения.

Статья 4. Досрочное прекращение полномочий народного депутата Украины.

Полномочия народного депутата прекращаются досрочно в случае:

1. Личного письменного заявления о сложении депутатских полномочий;

2. Вступления в законную силу обвинительного приговора относительно него;

3. Признания его судом недееспособным или безвестно отсутствующим;

4. Прекращения его гражданства или выезда на постоянное проживание за границы Украины;

5. Смерти;

6. Нарушения требований части первой статьи 3 этого Закона.

Статья 5. Порядок досрочного прекращения полномочий народного депутата Украины:

1. Решение о досрочном прекращении полномочий народного депутата согласно пунктам 1-5 статьи 4 этого Закона принимается в десятидневный срок по представлению комитета, в компетенцию которого входят вопросы депутатской этики, большинством от конституционного состава Верховной Рады Украины.

2. В случае невыполнения требования относительно несовместимости депутатского мандата с другими видами деятельности полномочия народного депутата прекращаются досрочно на основании закона по решению суда.

Однако эти положения не отражают текста конституции после политреформы. Согласно им за Радой осталось последнее слово лишь в прекращении полномочий по собственному желанию и в связи с утратой гражданства или эмиграцией. В остальных случаях они, по конституции, прекращаются либо с момента вступления в силу решения суда, либо с дня смерти. И нынешний парламент уже поступал в подобных ситуациях по конституции, а не по закону. Так, если Рада прошлого созыва голосовала по вопросу о прекращении полномочий умершего Плужникова, то Рада нынешнего созыва не делала то же самое относительно погибшего Антемюка.

А главное, что политреформа дополнила ст. 81 конституции абзацем о лишении мандата самими однопартийцами депутата. «В случае невхождения народного депутата Украины, избранного от политической партии (избирательного блока политических партий), в состав депутатской фракции этой политической партии (избирательного блока политических партий) или выхода народного депутата Украины из состава такой фракции его полномочия прекращаются досрочно на основании закона по решению высшего руководящего органа соответствующей политической партии (избирательного блока политических партий) со дня принятия такого решения».

Однако выход из фракции, минуя пленарное заседание, юридически невозможен, что ясно видно из ст. 60, п. 3 регламента «Верховной Рады», который звучит:

«О вступлении и выходе из состава зарегистрированной депутатской фракции народный депутат сообщает письменно председательствующего на пленарном заседании. Письменное сообщение народного депутата о вхождении в ту или иную депутатскую фракцию согласовывается с главой этой депутатской фракции. Сообщение об исключении из состава депутатской фракции делает председательствующий на пленарном заседании по представлению главы депутатской фракции».

То есть, являлись блефом прозвучавшие в критический момент, 26 мая, угрозы «НУ» и БЮТ о том, что, дескать, как только их съезды лишат депутатства своих парламентариев, то те в зал вернуться уже не смогут. Ведь пока не поданы спикеру заявления о выходе из фракции (а такого на тот момент не было), то и законно лишать полномочий не за что. Да и сейчас такое решение будет сомнительно, поскольку, согласно Конституции, полномочия в таком случае прекращаются на основании закона. Впрочем, закон на финише сессии можно принять.

Понятно, что введенные политреформой изменения сознательно лишали Раду последнего слова в таких случаях – из боязни, чтобы она не отказала в лишении депутатства, вопреки воле съездов, тем, кто покинул оппозиционные фракции ради фракций большинства. Однако идея императивного мандата настолько порочна в своей глубинной сущности, что благие намерения создать с ее помощью политически ответственный парламент оборачиваются угрозой для парламентаризма.

Да, задуманная технология прекращения полномочий депутатов от НУ и БЮТ формально соответствует записанным в конституции положениям об императивном мандате. Однако, по сути, большей профанации этой идеи придумать нельзя. Ведь императивный мандат был придуман для того, чтобы наказать отступников из числа членов фракции. Но в данном случае отступники, лишенные депутатства, будут массово записаны в первые ряды предвыборных списков той же политической силы, которая их же исключила!

Ясно также, что в нормальной демократии выход из фракции может понадобиться только меньшинству ее членов, а фракционному большинству в этом нет необходимости, поскольку ничто не мешает ему проводить свою линию, даже если эта линия вдруг не совпадает с линией самого партруководства (руководство-то с фракцией ничего не сделает). Здесь же речь идет о выходе из фракции самой себя, точнее, того абсолютного большинства, которое поступает как раз в соответствии с линией блоков (судьба представителей ПППУ, Головатого и прочих неконформистов – предмет отдельного разговора, но ясно, что если они не подавали заявлений о выходе из фракции, то и исключать их не имеют права).

Есть известный вопрос Брехта: «Если государственная власть исходит от народа, то куда же она приходит?». Хочется перефразировать его следующим образом: «Если фракция выходит из самой себя, то куда же она приходит?..». Думаю, что она, как и все остальные парламентарии, ступает на банановую кожуру, ставшую неотъемлемой частью дороги к новому созыву Верховной Рады.

Поэтому чтобы ликвидировать созданные нынешним кризисом предпосылки для исчезновения парламентаризма, еще Рада нынешнего созыва должна будет, первым делом, поставить барьер на пути фиктивных выходов из фракции. Надо срочно принять закон, вступающий в силу со дня работы Рады нового созыва, согласно которому покинувший фракцию депутат должен лишиться на 5 лет права участвовать в выборах всех уровней (тогда для нашистов и бютовцев игра в выход из фракции будет напоминать не фиктивный развод, а политическое харакири). Дух императивного мандата объективно требует такой жесткости. Второй вариант: принять также вступающий в силу со дня созыва новой Рады закон, по которому выход большинства членов фракции из собственной фракции считается фиктивным, а потому не влечет правовых последствий. Однако, чтобы не было расхождений с Основным законом, это положение надо закрепить и в конституции. С другой стороны, ясно, что парламент должен получить право на самороспуск голосами 300 депутатов, а его можно утвердить лишь в конституции.

---

¹ Впервые опубликовано в «2000».