[19.05.05]

Автор дня - Алексей Попов

Что нужно, чтобы украинцы зажили как европейцы? Первые попавшиеся граждане будут говорить, что должны быть европейские зарплаты, соответствующие уже европейским ценам, качественное и доступное здравоохранение, отсутствие коррупции... И многое другое, что при соцопросах граждане традиционно называют главными с их точки зрения приоритетами деятельности президента, правительства и парламентариев.

Но разве рядовые граждане могут увидеть, что именно нужно сделать власти для того, чтобы они стали европейцами? Зато это видит Роман Бессмертный, первый в истории нашей страны вице-премьер по административной реформе.

"Мы поставили за цель, чтобы украинец жил так, как живет европеец, а без соответствующей территориальной реформы, реформы административной и реформы бюджетной мы этой цели достичь не сможем", - заявил Роман Бессмертный на всеукраинском совещании депутатов всех уровней.

Но из всех трех упомянутых реформ вице-премьер сосредоточен на одной - территориальной и уже подготовил по этому поводу законопроект "О территориальном устройстве Украины". Он уже представлен на интернет-сайте Кабинета министров, однако, в парламенте пока не зарегистрирован.

Городов будет все меньше

В законопроекте все четко расписано. Например, согласно ст.5 город - это поселение с компактной застройкой и численностью населения не менее 10 тысяч жителей, а меньше 10 тыс. это уже будет местечко или, как привыкли по-русски поселок. (До сих пор в официальных документах поселки по-украински называются "селищами", стало быть, после админреформы их, очевидно, и на русском надо будет называть местечками, так же, как гривну велели по-русски называть "гривня").

Такой жесткий статистический критерий означает, что многие города должны быть разжалованы из городского статуса в местечковый. Ведь согласно данным переписи 2001 г. в стране 84 города с населением меньше, чем в 10 тыс. жителей, зато 66 поселков, где живет больше 10 тыс. человек.

Больше всего городов, которым грозит разжалование, на Западной Украине. Среди них известные по всем учебникам истории Берестечко и Збараж. Ну и что, что им еще более 500-лет назад предоставили Магдебургское право. Ради светлого европейского благосостояния всей Украины отчего бы их не разжаловать, тем более, что для их немногочисленных жителей это материального ущерба не несет.

А если они переживают по поводу морального ущерба, то должны утешиться строкой Шиллера "Нынче выпал жребий Трое, завтра выпадет другим" - их судьбу в ближайшие годы разделят многие. Ведь справочник Андрея Ивченко "Міста України" сообщает, что еще в 1998 городов с населением менее 10 тыс. было 62 - на четверть меньше. (А справочник того же автора "Містечки України" сообщает, что поселков с более чем 10-тысячным населением в 99-м было 75).

Демографический кризис будет длиться еще долго и опыт некогда многодетных, а теперь самых старых в Европе Италии и Испании говорит, что и куда более масштабной, чем у нас, помощью матерям, проблемы не решить. Поэтому каждый год придется Верховной Раде рассматривать вопрос о разжаловании все новых и новых городов в местечки.

Можно предусмотреть для этого и соответствующую процедуру - на заседании парламента одетый в черное мэр упраздняемого города передает ключи от него спикеру парламента и вице-премьеру по административной реформе.

Большое укрупнение ради неизвестных услуг

Впрочем, главное в админреформе не то, сколько жителей должно быть в городе, а сколько в местечке. А главное - это задуманный передел границ сельсоветов, районов и областей. Согласно 9 статье законопроекта: "В системе административного устройства Украины устанавливаются такие уровни административно- территориальных единиц: регионы, районы, громады".

В принципе эти уровни существуют и сейчас - ибо и сельсовет, и поселок, и город, несмотря на разницу в размерах юридически имеют статус территориальной громады. Однако законопроект вводит опять таки жесткие статистические критерии и для громады, и для района. Для громады - минимум 5 тыс. населения, для района - 70 тыс.

Правда, в регионах с плотностью сельского населения вдвое меньше, чем в среднем по Украине минимальная численность населения района может быть 40 тыс., громады - 3,5 тыс., а в исключительных случаях и 1,5 тыс. Города с населением более 70 тыс. человек получают статус городов-районов (аналог нынешних годов областного подчинения), города с населением более 750 тыс. - городов-регионов. При этом города-регионы административно перестают принадлежать регионам, где они находятся (ситуация Киева и Киевской области). Для регионов минимум населения не установлен.

Всего же после такой реформы в Украине должно остаться 4 тысячи громад, 280 районов, 22 региона. Это означает почти троекратное укрупнение общин, почти двукратное районов.

Но закон дает намек, что укрупнение делается не ради его самого, а ради социальных услуг.

Так, согласно документу, громада должна не просто иметь указанный минимум населения, но и предоставлять этому населению "определенный законом уровень административных, социальных, и культурных услуг".

Район же должен обеспечивать население "определенными законом административными, социальными и культурными услугами, которые объективно не могут быть предоставлены в громадах". А регион - теми же самыми услугами, которые не могут быть предоставлены в районах и городах-районах.

Вот только какими услугами? Этот законопроект их перечня не содержит. Более того, нигде не встречал, чтобы главный теоретик реформы Роман Бессмертный этот перечень называл, либо говорил, что вот-вот предоставит другой законопроект, где все это будет названо. Поэтому даже логически мыслящий приверженец проекта вице-премьера должен признать обсуждать документ преждевременно, пока не станет ясно, под какие полномочия органов местной власти и под какие предоставляемые им социальные услуги, должна Украина переходить к новому территориальному делению.

А появись соответствующие разъяснения сейчас, сразу стало бы ясно, зря ли тревожится Александр Мороз и многие другие, что едва реформа произойдет, так из всех сел, кроме центров громад, поисчезают школы, фельдшерско-акушерские пункты, отделения Ощадбанка и т.д. А за справкой, которую раньше приходилось брать в сельсовете, придется ездить заметно дальше - в центр громады.

Может, все предполагается наоборот - чтобы в центр громады ехали за тем, за чем сейчас едут в райцентр, например в поликлинику. Может, хочет всем этим осчастливить украинскую глубинку Роман Бессмертный и не говорит по одной простой причине - сразу противники реформы, которая приблизит нас к Европе, начнут считать во сколько все эти благодеяния обойдутся и выяснят, что даже если всех олигархов, включая оранжевых, экспроприировать, то все равно денег не хватит.

На поверхности, конечно, лежит мысль, что если объединить три маленьких бедных сельсовета в одну громаду, эта громада - все равно будет бедной, только большой и само собой не сможет увеличить социальных услуг без государственной поддержки. А ведь так будет и в большинстве случаев, ибо депрессивными у нас являются не отдельные села, и районы, а многие области, преимущественно центральной и западной Украины.

Зато очевидно, что процесс перекройки границ общин и районов станет перманентным - из-за уже упомянутой демографии. Например, в регионе создана община с числом жителей в 5 200 человек, однако убыль населения из-за превышения рождаемости над смертностью составляет 1% в год (среднеукраинский темп убыли населения 0,7% в год, но в ряде районов он в несколько раз больше). Значит, через 5 лет населения здесь станет меньше 5 тысяч, следовательно, Верховной Раде надо ее ликвидировать, а села присоединять к соседним громадам.

Местные референдумы, или "я маю право мати право"

Скажете, жители будут недовольны? Но закон предусмотрел, что если им не нравится территориальный передел, они не просто имеют право на протест, гарантированный конституцией. Нет, законопроект предполагает, что переделы любого уровня обязательно проходят с учетом мнения граждан, высказанного на сельском сходе или путем всенародного голосования. Но только эти референдумы носят по законопроекту статус консультативных опросов.

Не записать эту строчку никак нельзя было. Ведь этот самый учет мнения граждан предполагается Европейской хартией местного самоуправления, которую Украина ратифицировала. Ст. 5 по этого документа гласит: "При любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума".

Вопрос только, что с этим учетом делать? Ведь вдруг несознательный и консервативный народ из-за кондового местного патриотизма и страха потерять сельскую школу не увидит в реформе приближения к светлому европейскому будущему и на референдумах, как правило, проголосует за старые границы своих районов и сельсоветов. Что тогда? Видимо жители районов получат от вице-премьера по территориальной реформе письмо, где тот напишет, что ночь не спал, думая об итогах плебисцита, благодарит за гражданскую позицию, но интересы государства и собственное благо этих граждан требуют.... А как иначе? Ведь в законе критерий для общин один - численность населения, а воля граждан здесь не причем. Не случайно о записанных в законе опросах, ни Бессмертный, ни другие апологеты реформы не говорят.

А может, правда упоминания о референдумах в проекте не просто реверанс в адрес Европейской Хартии местного самоуправления, а признак твердой уверенности новой власти, что она может сделать так, что на всех референдумах граждане проголосуют так, как ей надо.

Отмечу, что принцип обязательной добровольности объединения поселений в громаду присутствует в ныне действующей Конституции. Однако в принятом в первом чтении проекте изменений к ней (3207-1) его уже нет... Но вот сократить или увеличить число регионов без изменений в Основной закон невозможно: ведь все они в нем поименно перечислены и проект 3207-1 в этом плане ничего не изменил. Сам же Бессмертный заявляет, что передел областных границ будет вторым этапом этой реформы. Но интересно, что ни он кто-либо другой и не заикаются, что для того, чтобы провести админреформу до задуманного конца надо будет исправлять Конституцию.

Европейский опыт - никаких шаблонов

Ну а как на самом деле обстоит дело в Европе? Неужели там действительно раз в несколько лет проводят территориальную реформу, как порой доказывают у нас.

Реальность такова, что в этом вопросе никакого единого европейского подхода нет. Не существует никаких критериев типа - страна с населением в 50 миллионов должна делиться на 20 областей или провинций, а с населением в 15 миллионов - на 7. Каждое государство исходит из собственного опыта и традиций, и даже ЕС в своем стремлении к определенной унификации континента сюда не вмешивается

Так, во Франции, где населения чуть больше, чем у нас, количество местных административных единиц (коммун) практически осталось неизменным со времен революции 1789-1794. Их около 38 тысяч (то есть, в 3 с лишним раза больше, нежели в сегодняшней Украине). Давным-давно географически предместье Парижа Сен-Дени слилось со французской столицей, но административно и оно и подобные ему территории остаются отдельными коммунами. Всего же в 90% французских громад населения меньше 2 000. Нередко число жителей исчисляется несколькими сотнями. И Франция не исключение - например, в испанской области Ла-Риоха половина общин имеет население менее 200 человек.

Но есть и примеры похожие на то, что предлагают у нас - слияние административных единиц. Например, в Западных землях Германии (население 50 млн.) с конца 60-х по начало 80-х годов число муниципалитетов сократилось с 24.500 до 8.600, а округов (аналог наших районов) - с 425 до 235, в Нидерландах (население около 16 млн.) за этот же период число муниципальных единиц уменьшилось с 1209 до 647. А в Дании (население - 5,3 млн.) парламентский акт от 1 апреля 1970 в один момент уменьшил их число более чем в 5 раз - с 1400 до 275. Сходные реформы произошли и в ряде других стран, например, в Бельгии и Швеции.

Однако можно ли копировать этот опыт на украинской почве без создания для населения массы неудобств? Ведь большинство перечисленных страны, где реформы происходили, особенно Нидерланды и Дания, очень густо населены.

Отмечу, что в Германии, где плотность населения меньше, чем у ее северных соседей, и среднее число жителей на одну громаду в три с лишним раза меньше, чем в Голландии и Дании. Однако с другой стороны, плотность населения в Германии в три с лишним раза больше, чем на Украине. Поэтому у нас реформа создает куда больший риск отдаления жителей многих местностей от ближайшей власти.

Замечу, что в той же Германии, например в земле Баден-Вюртемберг в 25 из 35 округов большинство общин имеют население меньше 5 тыс., а в 83 общинах проживает менее тыс. человек. Более того, в куда более населенной Бельгии в регионе Валлония из 262 общин в 73 менее 5 тыс. жителей, а 38 - менее 1 тыс.

Еще один фактор. Упомянутые страны, куда больше урбанизированы, чем Украина. И реформа там во многих случаях сводилась к тому, что давно образовавшимся единым агломерациям из нескольких городов давали статус единой общины. Что же касается сельских жителей, то живут в тех государствах они зачастую не в селах, а на хуторах или фольварках, предоставлять каждому из которых статус самоуправляющейся громады не больше смысла, чем давать такой статус жителям каждой квартиры.

Что же касается высших административных единиц - аналога наших областей - то единственной западноевропейской страной, сократившей в последние 10-летия их число является Дания. Тот же парламентский акт от 1 апреля 1970 уменьшил число округов с 25 до 16. Датская реформа готовилась долго - 12 лет. В ходе подготовки для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 "центра притяжения") и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет. Но успех реформы, вероятно, связан не только с ее тщательностью, но и с тем, что малые размеры Дании препятствуют региональному патриотизму.

В более крупных странах именно такой патриотизм и служит решающим фактором, сдерживающим от перекройки административного деления сверху. Например, в Германии правительства земель Берлин и Бранденбург решили, было, объединиться. Такое объединение во многом соответствовало и исторической традиции. Ведь Берлин издавна был центром Бранденбургского курфюршества, ставшего ядром Прусского королевства. Сейчас же объединение со столицей страны сулило экономические выгоды заметно более бедному Бранденбургу. Однако в 1996 на референдуме ¾ избирателей земли отвергли объединение.

Вообще же, создание или расформировании административных единиц высшего уровня на современном Западе невозможно без референдума. А два года спустя португальцы на плебисците отвергли план укрупнения провинций в регионы.

Так, через референдумы прошла Испания в конце 70-х, когда провинции объединялись в автономные сообщества. Но этот процесс происходил не сверху, а снизу, под влиянием того же регионального патриотизма, благодаря которому образовавшиеся еще во времена средневековья исторические области (Андалузия, Астурия и др.) получили новую жизнь в виде регионов с фактическим статусом федеральных единиц.

Правда, провинция Ла-Риоха не захотела присоединяться к Кастилии, в состав которой исторически входила, и добилась автономного статуса для себя, хотя и по территории и тем более по населению она всем сообществам заметно уступает. Отмечу также, что объединение провинций в автономные сообщества не отменило существования самих провинций как административных единиц, а просто создало еще один уровень управления.

Еще раньше реформу в виде создания еще одного уровня управления провели Франция и Италия. Так, Франция с 1955-го была разделена на 22 региона, однако существование регионов не отменило и разделения страны на департаменты, да и передача ряда функций от департаментов к регионам шла постепенно. Так же постепенно передавались и функции от центра к регионам. Именно стремление к децентрализации, а не неудобство управления почти сотней департаментов стало причиной реформы во Франции. Ведь более полутора веков количество департаментов не было помехой ни Бонапартам, ни Бурбонам, ни многочисленным республиканским правительствам.

Польская реформа - возвращение к прошлому

Впрочем, у нас, как правило, рассуждают не об опыте реформ в Германии, Голландии или Дании, а прежде всего в Польше. То обстоятельство, что там сократили число административных единиц высшего уровня, воеводств, с 49 до 16, из украинского (не очень далекого) далека видится едва ли не таким же достижением, как и успехи этой страны в рыночной экономике.

Однако польское новое нельзя назвать даже хорошо забытым старым, так как своего старого поляки забыть не успели. Ведь нынешнее административное деление в основном повторяет деление, существовавшее в Польше после второй мировой войны, и отмененное в 1975-м году тогдашним коммунистическим руководителем Эдвардом Гереком.

Именно при Гереке число воеводств почти утроилось, но ликвидировался повятовый (районный) уровень управления. Эта реформа была непопулярна, как и сам Герек. И новая во многом выглядела как символическое сведение счетов "Солидарности" с этим руководителем, на волне непопулярности которого она и возникла.

В первые годы рыночных реформ всем было не до территориального передела, а в середине 90-х правившие страной левые демократы также не поднимали этого вопроса. Но вот "Солидарность", трансформировавшаяся в партию, сделала это одним из пунктов своей программы на выборах 1997-го года. Выборы она выиграла и обещание исполнила с 1 января 1999-го.

В Польше вновь появились повяты, а количество воеводств сократилось, однако не столь радикально, как предполагалось ранее. Специалисты по административному управлению считали, что Польше нужно лишь 12 административных единиц такого рода, но это вызвало протесты во многих регионах, и в итоге реформаторы ограничились почти возвратом к положению, существовавшему до Герека.

Почти - потому что, во-первых, крупнейшие города Варшава, Лодзь, Познань, Краков и Вроцлав не выделялись в самостоятельные воеводства, как было прежде (может, отсюда и идея Бессмертного о городах-регионах) а, во-вторых, Кошалинское воеводство догерековских времен не возродилось, а было поделено между Гданьским и Щецинским. Границы остальных воеводств остались практически такими же, как и до герековской реформы (только включили в себя указанные крупные города). Главное же, что было в польской реформе - возврат от двухзвенной к более присущей крупным государствам трехзвенной системе управления - Украине не нужно, так как у нас такая система уже есть.

Кооперация как альтернатива укрупнению

Разумеется, проблема экономически слабых общин присуща не только Украине, но и всем странам Европы. И присущая всей Европе тенденция увеличения объемов и усложнения структуры местного хозяйства эту проблему обостряет. Однако, с другой стороны, и крупные муниципалитеты, образованные в результате слияния мелких зачастую также не могут в одиночку оказать населению все необходимые социальные услуги.

Поэтому в Европе давно поняли, что консолидация мелких местных единиц для укрепления их финансовой и административной состоятельности возможна не только путем слияния, но и путем создания различного рода муниципальных ассоциаций. Практикуются следующие их варианты:

- покупка услуг большого муниципалитета несколькими маленькими муниципалитетами (например, последние финансируют необходимое им число мест в приюте для престарелых и кризисном центрах, находящихся в соседней крупной громаде);

- создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (типичными примерами являются компании по обеспечению транспортными услугами);

- партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (например, строительства комбинатов по переработке отходов).

Так, в Германии подобные ассоциации преимущественно осуществляют планирование землепользования, а также бюджетные, расчетные и кассовые операции для очень мелких общин. Во многих землях существуют региональные ассоциации, объединяющие обычно не более 10 маленьких городов и деревень и сформированные в виде своеобразной добровольной федерации, члены которой предписывают передачу определенных публичных служб и услуг тому члену сообщества, который мог бы их обеспечить.

В Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро- и водоснабжения, профессионального образования, защите детей и помощи инвалидам.

В юридическом смысле межмуниципальные советы являются самостоятельными финансовыми и административными органами. Они не обладают правом устанавливать собственные налоги и формируют свой бюджет из государственных дотаций и муниципальных взносов, размер которых определяется муниципалитетами-участниками.

Надо сказать, что в Финляндии на рубеже 70-80-х также планировалась укрупнить общины, но население отнеслось к этому критически и власть пошла на попятную. Однако она стала стимулировать объединение громад экономически, предоставляя тем, кто на него пойдет дополнительные субсидии. В Испании же закон поощряет создание надмуниципальных громад - они называются комарками - однако их наличие не отменяет самоуправления в образовавших комарки муниципалитетах.

Недостижимое равенство

Но при всех заботах европейских государства о жизнеспособности региональных единиц, никто не только не решил, но и не поставил задачи - разделить страну на территории с примерно равным количеством населения и экономически равным потенциалом. Очевидно также, что такое равенство может быть только одномоментным, поскольку экономические и демографические процессы приведут к новому неравенству, и некогда процветающие районы какими например были угольные регионы Европы 100 лет назад, могут стать самыми депрессивными. Поэтому численность населения в административных единицах высшего уровня колеблется в европейских странах очень заметно.

Достаточно велики всюду и региональные различия в экономическом уровне. Во многих странах ЕС эти различия превышают различия между Восточными и Западными землями Германии. Доход на душу населения, в Северных и Южных областях Италии различается более, чем вдвое. Для страны это больная проблема, и ее пытаются решить путем хорошо известных нам дотаций и специальных программ (как из государственного бюджета, так и из бюджета ЕС), но никак не благодаря перекройке административных границ, которые уходят корнями в отдаленное прошлое. Впрочем, финансовая самодостаточность общин, о которой думают у нас, нигде не достигнута и государственные дотации играют значительную роль в их бюджетах.

Что же касается унификации социальных услуг на местном уровне, то до него не дошла даже Швеция, известная как эталон социального государства. Когда в риксдаге обсуждался закон о социальных пособиях, комиссия по социальным проблемам, чтобы защитить право отдельного человека на приемлемый жизненный уровень, предложила законодательно определить уровень пособия, которое должны были выплачивать органы местного самоуправления. Но это предложение было отклонено со ссылкой на автономию местного самоуправления.

Итак, общих европейских принципов территориальных реформ не существует. Каждая сторона исходит из своих традиций и своих проблем. В Украине же, по моему глубокому убеждению, проблемы сближения власти и народа и создания демократии и гражданского общества на всех уровнях неизмеримо важнее проблемы оптимизации территориального устройства, которая, вопреки мнению Романа Бессмертного, не сделает нас европейцами.

Понятно, что существующее территориальное деление страны не может быть навсегда устоявшейся данностью, однако его ломка по решению свыше лишь углубит ров между народом и властью. Все изменения здесь должны происходить снизу, по воле жителей городов и сел, а государство должно лишь стимулировать общественную активность и создавать правовые возможности для ее реализации. Поэтому куда актуальней законопроекта о территориальной реформе были бы законы о добровольном объединении общин (громад), и о кооперации между ними. Ведь возможность такой кооперации закреплена в Конституции, однако, ничего для нее не сделано.

Если же наше общество еще не способно к самоорганизации на низовом уровне, то есть возможность и сохранить местное самоуправление в селах и поселках, и решить ряд проблем, связанных со слабостью местных громад. Достаточно воспользоваться опытом Франции. Там для удобства управления государственными делами в каждом департаменте имеются кантоны, объединяющие 10-12 общин. Своих органов самоуправления в кантоне нет, зато там имеется ряд должностных лиц и структур, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне - общие для всех коммун нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т. д. Кроме того, кантон играет роль избирательного округа на выборах в совет департамента. Таким образом, и на Украине можно было бы выделить по несколько центров оказания социальных услуг в районах, не укрупняя существующие сельсоветы.

¹ Впервые статья опубликована в газете "Новый "Понедельник" (Киев)