Вже майже з дванадцятилітнім стажем Міністерство юстиції України та його органи на місцях виконують функцію державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Основна ціль (мета), якої має бути досягнуто органами юстиції під час здійснення зазначеної функції, – це забезпечення охорони конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян та юридичних осіб, проголошених і гарантованих Конституцією та законами України, усунення порушень чинного законодавства, підвищення законності та дієвості нормативно-правових актів суб’єктів нормотворення.

Не зупиняючись детально на процедурі здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів, слід наголосити лише на тому, що цей механізм передбачає проведення правової експертизи нормативно-правового акта, тобто визначення відповідності останнього Конституції та чинному законодавству України із складанням, погодженням та затвердженням уповноваженими посадовими особами органів юстиції відповідного висновку, і занесення зазначеного нормативно-правового акта до державного реєстру та Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Зазначена процедура на сьогоднішній день регламентується лише на рівні Указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України та нормативно-правових актів Мін’юсту України. Проте стаття 117 Конституції (Основного Закону України) встановила необхідність закріплення зазначеного механізму на рівні законодавчого акта, яким на сьогодні є проект Закону України "Про нормативно-правові акти". При цьому слід зазначити, що частина питань, які стосуються механізму проведення державної реєстрації нормативно-правових актів, на сьогодні врегульована окремими законодавчими актами, зокрема Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Проте слід розглянути та проаналізувати спрямовані на досягнення вищезазначеної мети механізми контролю, якими наділені органи юстиції, в процесі виконання функції державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, а саме: якість виконання суб’єктами нормотворення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.

Зокрема, законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів на суб’єктів нормотворення покладено обов’язок своєчасно (у 5 – денний строк) подавати на державну реєстрацію нормативно-правові акти, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

З метою контролю за виконанням суб’єктами нормотворення вищезазначеного обов’язку постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" надано право органам юстиції, що здійснюють державну реєстрацію відомчих нормативно-правових актів, перевіряти у міністерствах, інших органах виконавчої влади, органах господарського управління та контролю додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, вносити пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях. При цьому за результатами перевірки (у разі потреби) інформувати Кабінет Міністрів України та Уряд Криму, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації.

Цією ж постановою зобов’язано керівників міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю у місячний термін повідомляти реєструючий орган про вжиті заходи.

Таким чином, як свідчить вищезазначене, робота органів юстиції з приводу контролю за виконанням суб’єктами нормотворення відповідних вимог щодо усунення недоліків, виявлених у процесі перевірки цих суб’єктів, зводиться до простого листування та постійних нагадувань протягом декількох місяців щодо обов’язковості виконання вимог органів юстиції, проте не завжди цим досягається бажаний результат.

Тут варто зупинитись та привести деякі статистичні дані і подивитись наслідки зазначеної роботи, а для цього візьмемо невеликий проміжок часу: 6 місяців 2004 року.

За цей період Міністерством юстиції України було проведено 14 перевірок суб’єктів нормотворення щодо дотримання останніми законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів. За результатами цього виявлено 130 нормативно-правових актів, які підлягали державній реєстрації у Міністерстві юстиції України, проте на державну реєстрацію не подавались. При цьому було виявлено 5 листів та 1 телеграма, якими були встановлені нові правові норми, що мали бути викладені виключно у нормативно-правовому акті, затвердженому відповідним розпорядчим документом суб’єкта нормотворення, та зареєстрованому у Міністерстві юстиції України у встановленому чинним законодавством порядку.

Разом з цим обласними та районними управліннями юстиції виявлено відповідно 187 та 507 нормативно-правових актів, які підлягали державній реєстрації, проте на державну реєстрацію не подавались.

Проте це лише поверхня "великого айсберга", а та частина, яка схована під водою, майже непомітна, і частково її можна спостерігати під час проведення органами юстиції перевірок суб’єктів нормотворення щодо дотримання останніми законодавства з питань державної реєстрації нормативно-правових актів.

А тепер подивимось результати, яких вдалося досягти в процесі здійснення органами юстиції контрольної функції: за результатами внесених органами юстиції пропозицій про усунення недоліків із усієї кількості незареєстрованих нормативно-правових актів, виявлених під час перевірок, проведених органами юстиції, 176 нормативно-правових актів та 5 листів скасовано, 387 нормативно-правових актів зареєстровано, 67 фактично на момент перевірки втратили чинність. Отже залишилось 182 нормативно-правових акти, стан справ за якими знаходиться на сьогодні на контролі у відповідних органах юстиції.

При цьому слід відмітити, що виявлені незареєстровані нормативно-правові акти скасовуються суб’єктами нормотворення виключно за наполяганням органів юстиції, а не в добровільному порядку за результатами перевірок.

Розглянемо ще один приклад: Міністерством юстиції України спільно з Київським міським управлінням юстиції у 2002 році було проведено перевірку дотримання Київською міською державною адміністрацією законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів. За результатами цієї перевірки було виявлено 12 нормативно-правових актів, які підлягали державній реєстрації у Київському міському управлінні юстиції, проте на державну реєстрацію не подавались.

Крім того, відповідно до пункту 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731, органи юстиції відмовляють у державній реєстрації нормативно-правових актів. При цьому нормативно-правовий акт, у державній реєстрації якого відмовлено, підлягає скасуванню органом, що його видав, у 5-денний термін з дня отримання рішення про відмову в державній реєстрації акта чи висновку за результатами розгляду скарги на рішення про відміну в державній реєстрації акта. Проте, як свідчить практика, суб’єкти нормотворення в деяких випадках не виконують вищезазначену вимогу, а спрямовують до виконання на місця нормативно-правові акти, у державній реєстрації яких відмовлено та які відповідно є нечинними.

Майже за три роки Міністерством юстиції України було використано всі можливі важелі впливу з метою забезпечення виконання Київською міською державною адміністрацією законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів (надання відповідної інформації Кабінету Міністрів України та Адміністрації Президента України, звернення до відповідних органів прокуратури), проте це не в повній мірі забезпечило досягнення відповідного результату, а саме: на сьогодні із 12 нормативно-правових актів, виявлених під час перевірки та які підлягали державній реєстрації у Київському міському управлінні юстиції, проте на державну реєстрацію не подавались, приведенню у відповідність до Конституції та чинного законодавства України потребують ще 4 нормативно-правових акти, при цьому дія більшості актів, які на сьогодні уже не підлягають приведенню, була обмежена певним часом, і ці акти фактично виконані, хоча не набрали чинності.

Одразу постає питання: чому так мляво суб’єкти нормотворення виконують вимоги органів юстиції щодо усунення порушень, виявлених під час перевірок, і як цьому запобігти?!

Необхідність вдосконалення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів викликана тим, що суб’єкти нормотворення, знаючи безкарність своїх дій або бездіяльності щодо дотримання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, ухиляються від подання на державну реєстрацію та спрямовують до виконання незареєстровані нормативно-правові акти, акти, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, та установлюють норми з порушенням законодавства про державну реєстрацію.

Якими важелями впливу на порушника законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів володіють органи юстиції? Як не сумно, але майже ніякими. При цьому для прикладу можна навести декларативну норму, яка існує в Положенні про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731, а саме: відповідно до пункту 10 зазначеного Положення посадові особи, які порушили законодавство про державну реєстрацію нормативно-правових актів, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством. Зважаючи на це, Міністерство юстиції України не може бездіяльно спостерігати за порушенням законодавства, в тому числі нормативно-правових актів з питань державної реєстрації, і на сьогодні підготовлено проект Закону України "Про нормативно-правові акти". Проте прийняття такого Закону лише на 50 відсотків дозволить вирішити це питання, оскільки він дасть змогу подати на розгляд Верховної Ради України проект Закону України "Про внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення".

Концептуальною ідеєю, покладеною в основу проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення", є встановлення адміністративної відповідальності посадових осіб, винних в ухиленні від подання на державну реєстрацію та спрямуванні до виконання незареєстрованих нормативно-правових актів, актів, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, та в установленні норм з порушенням законодавства про державну реєстрацію.

Це дозволить досягти високого рівня дисципліни посадових осіб органів виконавчої влади у частині додержання норм законодавства про державну реєстрацію і тим самим забезпечити більш високий рівень правопорядку та захисту прав громадян.

Проект Закону передбачає внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення шляхом доповнення його особливої частини (Глава 15. Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління) статтею 1867, яка визначає відповідальність за ухилення від подання на державну реєстрацію та спрямування до виконання незареєстрованих нормативно-правових актів, актів, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, та установлення норм з порушенням законодавства про державну реєстрацію. Тим більше, що нормативно-правові акти, які не пройшли правову експертизу в органах юстиції, як правило, містять норми, що порушують права й законні інтереси громадян та юридичних осіб.

Об’єктом зазначеного правопорушення (адміністративного проступку) слід вважати суспільні відносини в галузі державного управління. Це діяння складне і має зовнішній прояв в ухиленні від подання на державну реєстрацію та спрямуванні до виконання незареєстрованих нормативно-правових актів, актів, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, та в установленні і доведенні до виконавців норм з порушенням законодавства про державну реєстрацію. Суб’єктом цього адміністративного проступку є посадова особа, яка вчиняє правопорушення з непрямим наміром (наприклад, уникнути правової експертизи нормативно-правового акта) або, як правило, з недбалості, оскільки маючи можливість і будучи зобов’язаною усвідомлювати суспільну шкідливість такого поводження, діє безвідповідально до інтересів суспільства.

При цьому слід відмітити, що народними депутатами України третього скликання, як суб’єктами законодавчої ініціативи, та Міністерством юстиції України пропонувалось увести кримінальну відповідальність за порушення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів. Проте ухилення від подання на державну реєстрацію та спрямування до виконання незареєстрованих нормативно-правових актів, актів, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, та в установлення і доведення до виконавців норм з порушенням законодавства про державну реєстрацію не підпадають під поняття злочину, визначеного Кримінальним кодексом України. Зазначені діяння (дії або бездіяльність) не можуть тягнути за собою кримінальної відповідальності, оскільки не становлять підвищеної суспільної небезпеки. При цьому не можна говорити і про дисциплінарну відповідальність за такі проступки, оскільки суб’єкт правопорушення сам виступає суб’єктом контролю і примусу. Крім того, як показує практика, ще жоден порушник законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів не був притягнутий до дисциплінарної відповідальності, незважаючи на результати перевірок, проведених органами юстиції. Ухилення від подання на державну реєстрацію та спрямування до виконання незареєстрованих нормативно-правових актів, актів, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, та в установлення і доведення до виконавців норм з порушенням законодавства про державну реєстрацію може кваліфікуватися, як правопорушення, яке полягає у доведенні до виконавців нормативно-правових актів з порушення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, при умові внесення відповідних змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення.

При цьому пункт 1 статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення відповідно до проекту пропонується доповнити абзацом відповідного змісту, оскільки протоколи про зазначені правопорушення мають складати органи юстиції. А справи про правопорушення, відповідальність за які буде передбачена статтею 1867, розглядатимуся судами відповідно до статті 221 цього Кодексу, в чинній редакції якої зазначається, що судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені, зокрема, статтями 186 - 188 цього Кодексу.

Таким чином, встановлення адміністративної відповідальності за ухилення посадових осіб від подання на державну реєстрацію та спрямування до виконання незареєстрованих нормативно-правових актів, актів, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, та встановлення норм з порушенням законодавства про державну реєстрацію - це реальна можливість ефективного впливу на посадових осіб, винних у порушенні законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, яка дозволить забезпечити більш високий рівень захисту прав громадян та правопорядку у державі, міцність її конституційного ладу.

Заступник директора
Департаменту державної реєстрації
нормативних актів
Міністерства юстиції України
О.В. Радіоненко