Цього року виповнюється 10 років з дня прийняття Конституції України, однієї з найважливіших подій у новітній історії нашої держави. Минуло 10 років від тієї незабутньої червневої ночі, коли громадяни України прокинулись разом із народженням Основного Закону нашої держави, Закону, який гарантував якісно новий статус особи, суспільства, держави, визначив пріоритетні форми безпосередньої демократії, передбачив принципово нову систему державної влади і місцевого самоврядування.

Велич кожної Конституції, її значення для народу виявляються в процесі її реалізації. Реалізація Конституції є справою всього суспільства, кожної людини і громадянина.

Форми реалізації положень Конституції є різні, це і додержання та виконання всіх її положень усіма органами державної влади й органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами при здійсненні ними своїх функцій відповідно до своєї компетенції, а також громадянами відповідно до своїх обов’язків.

Важливим правовим механізмом забезпечення реалізації положень Конституції при прийнятті нормативно-правових актів міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади є їх державна реєстрація в Міністерстві юстиції України.

Правові засади державної реєстрації регулюються Указом Президента України від 03.10.92 № 493 „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 „Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та нормативно-правовими актами Мін’юсту, прийнятими на їх розвиток.

Державна реєстрація нормативно-правового акта включає проведення його юридичної експертизи на відповідність законодавству і в першу чергу на відповідність акта Конституції України. Відповідно до статті 8 Конституція має вищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй.

При аналізі конституційності нормативно-правового акта необхідно виходити з основних принципів Конституції: визнання людини найвищою соціальною цінністю, забезпечення прав і свобод людини і громадянина. При проведенні юридичної експертизи нормативно-правового акта встановлюється, наскільки цей акт торкається основних прав, свобод і законних інтересів громадян і чи допускається втручання через прийнятий акт у свободи, що охороняються правом. Така перевірка на конституційність дає змогу не допустити усунення, звуження або обмеження прав, свобод і законних інтересів громадян. Яскравим прикладом попередження порушення норм Конституції є відмова в державній реєстрації наказу Міністерства охорони здоров’я України від 17.10.2002 № 376 „Про затвердження Порядку надання платних послуг бюджетними закладами та установами охорони здоров’я", яким регулювали питання надання платних медичних послуг державними та комунальними закладами охорони здоров’я, чим порушувалася стаття 49 Конституції України, згідно з якою у державних і комунальних закладах охорони здоров’я медична допомога надається безоплатно. Після відмови в державній реєстрації зазначений нормативно-правовий акт МОЗом було скасовано. При цьому слід зазначити, що з цих причин Конституційним судом України було визнано неконституційними ряд положень постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.96 № 1138 „Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах здоров’я та вищих медичних закладах освіти" (рішення від 25.11.98 № 1-29/98).

Наступне питання, яке підлягає дослідженню в ході експертизи на конституційність, установлення повноважень органу на видання нормативно-правового акта. При цьому слід керуватися положеннями статей 6 та 19 Конституції України, якими передбачено, що органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. На жаль, порушення саме цих статей Конституції зустрічається найчастіше при прийнятті Мін’юстом рішення про відмову в державній реєстрації нормативно-правового акта. Наведу такі приклади.

З прийняттям Земельного кодексу України необхідно було прийняти цілу низку законів, які регулювали правовідносини у сфері земельних відносин, зокрема про землеустрій, про державний земельний кадастр, про оцінку земель, про розмежування земель права державної та комунальної власності та інші.

Проте, порушуючи статті Конституції України та Земельного кодексу України Державним комітетом України по земельних ресурсам намагався врегулювати зазначені питання шляхом видання власних наказів з питань ведення державного земельного кадастру, прав власності на землю (наказ від 15.01.2002 № 3 „Про Порядок присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам для ведення державного реєстру земель", наказ від 30.04.2003 № 116 „Про затвердження Порядку вилучення, передачі у власність, надання у постійне користування та оренду земель водного фонду" та інші). Звісно, у державній реєстрації зазначених нормативно-правових актів було відмовлено на підставі пункту 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731, як таких що видані з перевищенням повноважень органу, тобто порушенням Конституції та законів України.

За результатами юридичних експертиз виявляються численні випадки встановлення в нормативно-правових актах центральних органів виконавчої влади правових норм щодо юридичної відповідальності, що є порушенням статті 92 Конституції, якою передбачено, що виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. Зокрема із зазначених підстав Міністерством юстиції відмовлено в державній реєстрації наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06.03.2006 № 106 „Про внесення змін та доповнень до Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства".

За результатами юридичних експертиз 1911 нормативно-правових, які подані на державну реєстрацію в 2005 році, попереджено прийняття 920 незаконних правових норм, в тому числі норм, які порушували Конституцію України, відмовлено в державній реєстрації 7% із зазначених актів.

Міністерства, інші органи виконавчої влади повинні у п’ятиденний термін після прийняття подати на державну реєстрацію нормативно-правові акти та не допускати випадків направлення на виконання актів, що не пройшли державної реєстрації та не були опубліковані в установленому порядку (пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731).

Контроль за виконанням цієї норми постанови здійснює Міністерство юстиції України шляхом проведення перевірок суб’єктів нормотворення. За результатами таких перевірок лише протягом 2004 року було виявлено 172 нормативно-правові акти (2005 – 148), які підлягали державній реєстрації в Мін’юсті, проте не були подані, і маючи статус „нечинного нормативно-правового акта", застосовувались на місцях, регулюючи ті чи інші суспільні відносини. „Рекордсменом" серед цих органів виступає Міністерство транспорту та зв’язку України, за результатами перевірки якого у 2004 році виявлено 48 незареєстрованих актів, а в результаті контрольної перевірки у квітні 2006 року 25 - актів.

Особливу стурбованість викликає те, що частина цих актів не може бути зареєстрована, оскільки їх видано з перевищенням наданих органу повноважень, а також містить норми, які не відповідають чинному законодавству. На жаль, дієвого впливу на такі прояви Міністерство юстиції не має, оскільки законами України не встановлено відповідальності посадових осіб за порушення законодавства у цій сфері. Мін’юст намагається вплинути на ситуація шляхом інформування кожне півріччя Президента України та Кабінет Міністрів України про стан справ з питань державної реєстрації нормативно-правових актів.

Слід зазначити, що на сьогодні Міністерством юстиції розроблено проект Закону України „Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення", яким буде передбачено адміністративну відповідальність посадових осіб за порушення законодавства про державну реєстрацію.

Таким чином, реалізація положень Конституції є далеко не без проблемною. Вище наведені факти свідчать про порушення норм Конституції міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, неналежне застосування її положень при здійсненні ними своїх функцій відповідно до своєї компетенції. У цій ситуації державна реєстрація нормативно-правових актів є дієвим інструментом, який забезпечує реалізацію норм Конституції.

Разом з цим реалізація Конституції України є проблемною і при її застосуванні через відсутність законів, які повинні забезпечити створення стабільної юридичної основи для організації та функціонування виконавчої влади. Першочергове значення мають ключові закони „Про Кабінет Міністрів України", „Про центральні органи виконавчої влади", „Про нормативно-правові акти".

На жаль, на сьогодні неможливе застосування положень статті 117 Конституції, яка передбачає, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, установленому законом, через відсутність останнього.

Нині наші надії і сподівання на плідну роботу нового складу Верховної Ради України, яка просто зобов’язана прийняти ці важливі закони з питань діяльності вищих органів виконавчої влади.

Заступник начальника відділу цивільного,
комерційного та екологічного законодавства
Департаменту державної реєстрації
нормативних актів Міністерства юстиції України
Л.І. Ільєнко