| На інших сподівайся, а сам пильнуй, або дещо про адаптацію законодавства України до законодавства ЄС |
| Останнім часом у світі дуже модним стає все українське, і я сподіваюсь, що цю тенденцію буде збережено, або, принаймні, ми зможемо не спаплюжити ті перспективи, які відкрилися перед Україною останнім часом. Але для мене абсолютно зрозумілим є і те, що утримати хвилю позитивного ставлення можливо лише за умови перетворення програм та гасел у реальні справи. Однією з таких справ є адаптація законодавства України до законодавства ЄС. Адаптація законодавства України до законодавства ЄС – це процес приведення законів та інших нормативно-правових актів у відповідність до законодавства ЄС, а також розробка проектів нормативно-правових актів з урахуванням положень законодавства ЄС. Актуальність цієї справи обумовлена тим, що процес європейської інтеграції - це перш за все процес економічної інтеграції, який базується на зближенні національних правових систем та відбувається у спільному правовому просторі. Саме з цього виходила Європейська Комісія, формулюючи третій Копенгагенський критерій набуття членства в Європейському Союзі, а також перспективи отримання державами - сусідами ЄС частки внутрішнього ринку ЄС. Так, відповідно до Повідомлення Європейської Комісії для Ради та Європейського Парламенту „Розширена Європа - Сусідні країни: нова структура відносин з нашими східними та південними сусідами" від 11 березня 2003 року, сусіди Європейського Союзу матимуть можливість розраховувати на скорішу та повну економічну інтеграцію до ЄС лише за умови конкретного прогресу, що визначатиметься створенням спільних цінностей та ефективним впровадженням політичної, економічної та інституційної реформ, включаючи приведення національного законодавства у відповідність до законодавства ЄС. Я зупиняюся саме на європейській політиці щодо держав-сусідів тому, що як заявив після зустрічі з президентом Віктором Ющенком в Давосі президент Єврокомісії Хосе Мануель Барросо, "у порядку денному наших відносин – європейська політика сусідства". Отже, говорити про реальні перспективи членства України в ЄС можливо буде лише після успішного виконання Плану дій Україна – ЄС, розробленого в рамках реалізації вищезазначеного Повідомлення. Розробка цього Плану дій тривала більш ніж півроку, і я не можу сказати, що цей процес був легким, а пошук взаємоприйнятних формулювань - швидким. Однак з повною відповідальністю можу сказати, що вісім з тих десяти додаткових пунктів, що зараз пропонуються Європейською Комісією як новели до Плану дій Україна-ЄС, вже передбачені у ньому. Так, зокрема, це стосується допомоги в адаптації законодавства України. В ході останнього Брюссельського раунду консультацій (липень 2004 р.), за наполяганням української сторони, вдалося однією з нових перспектив для партнерства, економічної інтеграції та співробітництва визначити підтримку в адаптації законодавства до норм та стандартів ЄС, зокрема, через надання технічної допомоги, надання довготривалої експертної допомоги державних службовців країн - членів ЄС в органах державної влади України (twinning) та цільові консультації і підтримку через такий механізм, як Підрозділ технічної допомоги та обміну інформацією (TAIEX). Ця перспектива має вивести співробітництво між Україною та ЄС у сфері адаптації українського законодавства на рівень, на якому ЄС співпрацювало лише з державами - кандидатами на членство в ЄС, але як це буде відбуватися на практиці, в Україні поки що невідомо. На сьогодні Україна отримує допомогу з боку ЄС у сфері адаптації законодавства лише в рамках Програми TACIС, яка була розроблена ЄС з метою підтримки процесу переходу до ринкової економіки та розвитку демократичних суспільств. В рамках Програми ТАСІС для України було створено Українсько-Європейський консультативний центр з питань законодавства (УЄПЛАК). На даний час закінчується реалізація третього проекту УЄПЛАК. Як людина, яка має безпосереднє відношення до роботи, пов’язаної з адаптацією законодавства, можу сказати, що ефективність цього проекту була і є доволі незначною, а результат роботи таким, що не відповідав зобов’язанням Сторін, задекларованим в Угоді про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) та їх державами-членами від 16 червня 1994 року (далі – УПС). Так, відповідно до статті 51 УПС, Україна взяла на себе зобов’язання вживати заходів для поступового приведення національного законодавства у відповідність до законодавства ЄС у визначених сферах. В свою чергу, ЄС взяв на себе зобов’язання надавати Україні належну технічну допомогу для реалізації цих заходів, зокрема, завчасно представляти інформацію, особливо стосовно відповідного законодавства ЄС, допомогу у здійсненні перекладу законодавства ЄС у відповідних сферах та здійсненні професійної підготовки фахівців, задіяних у процесі адаптації законодавства України до законодавства ЄС. На практиці ця „належна технічна допомога" зводилась лише до надання консультацій щодо законодавчої практики держав - членів ЄС та написання товстезних звітів про проведення консультацій на запити бенефіціаріїв (фактичних отримувачів допомоги). А бенефіціаріями є: Адміністрація Президента України, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України. Можливо, ці консультації були дійсно корисними для представників цих установ, але те, що отримувало Міністерство юстиції, яке низкою нормативно-правових актів було визначено відповідальним як за координацію діяльності центральних органів виконавчої влади, так і за планування робот з адаптації законодавства, назвати корисним доволі важко. Взагалі історія співпраці Мін’юсту та УЄПЛАКу є доволі сумною. Можливо, це пов’язано з невиправданими сподіваннями на реальну допомогу у перекладі актів законодавства ЄС та на можливість отримання професійної підготовки фахівців, задіяних у процесі адаптації законодавства України до законодавства ЄС, але, на мою думку, це розчарування дозволило нам чітко усвідомити, що розраховувати треба тільки на себе. Отже, втративши ще у 1999 році всяку надію на можливість отримання допомоги ЄС у здійсненні перекладів актів законодавства ЄС українською мовою, постановами Уряду при Мін’юсті було утворено Центр перекладів актів європейського права та Центр порівняльного права. Також Урядом, за пропозицією Мін’юсту, було запроваджено (принаймні формально) обов’язковий порядок розробки нормативно-правових актів з урахуванням положень законодавства ЄС, а також створено Міжвідомчу координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства ЄС. До складу цієї Ради мали входити керівники органів виконавчої влади, задіяних в процесі адаптації, а її очолював за посадою Міністр юстиції. Таким чином, відповідальність за проведення адаптації була покладена на галузеві міністерства та відомства, які на той час не мали ніякої уяви, що саме їм треба робити, а головне - для чого їм це треба робити. Взагалі інституціональна модель, створена в Україні наприкінці 90-х у сфері адаптації законодавства, була майже точною копією польської моделі. Проте результати роботи цієї моделі в Україні і в Польщі доволі різні, і це є абсолютно логічним. По-перше, це пов’язано з різницею у статусі та змісті угод, укладених між Польщею та ЄС і між Україною та ЄС. По-друге, є відсутність чіткої політичної волі рухатись по шляху європейської інтеграції, а не імітувати цей процес. Звичайно, необхідність та актуальність здійснення адаптації законодавства України до законодавства ЄС декларувалася Україною на різних форумах не один рік, більш того, позаду залишилося чотири роки спроб, хаотичних рухів, помилок і наполегливої праці. До невдалих спроб, зокрема, можна віднести роботу Міжвідомчої координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, результати діяльності якої засвідчили її неефективність, пов`язану насамперед з відсутністю у Ради реальних повноважень щодо контролю за виконанням прийнятих рішень, та неналежний рівень представництва в ній центральних органів виконавчої влади. Також шляхом створення Центру європейського та порівняльного права на базі Центру порівняльного права та Центру перекладів актів європейського права не вдалося вдосконалити організацію науково-аналітичного, науково-освітнього, інформаційного та методологічного забезпечення процесу адаптації. Хоча не можна казати, що робота цього Центру була зовсім неефективною. Так, протягом 2003-2004 років Центром було перекладено українською мовою 6424 сторінки актів законодавства ЄС, організовано проведення порівняльно-правових досліджень у сфері фінансових послуг, включаючи страхування, у сферах податків, бухгалтерського обліку, права компаній (підприємницьких товариств), захисту конкуренції, інтелектуальної власності, державних закупівель, захисту прав споживачів та у митній сфері. До „хаотичних рухів" я відношу плани робіт з адаптації законодавства, які відповідно до Указу Президента розроблялися та затверджувалися щорічно, починаючи з 2001 року. Ці плани формувалися Мін’юстом виключно на підставі пропозицій органів виконавчої влади. На жаль, ці пропозиції у більшості випадків не містили наукового обґрунтування необхідності та доцільності внесення в плани адаптації тих або інших заходів, а також стратегічного бачення цілей, перспектив та пріоритетів адаптації. У зв’язку з цим виконання заходів планів ніколи не було стовідсотковим. Для наочності дозволю собі навести наступні факти. Так, Планом-2001 було передбачено виконання 78 заходів. Станом на кінець 2001 року фактично було виконано 34 заходи, невиконаними залишились 9 заходів, частково виконаними – 20, а також було перенесено строки виконання 11 заходів (станом на лютий 2005 року фактично виконаними можна вважати 43 заходи Плану-2001). Планом-2002 було передбачено виконання 72 заходів. Станом на кінець 2002 року фактично було виконано 20 заходів, не виконано - 5 заходів, частково виконано 46 заходів (станом на лютий 2005 року фактично виконаними можна вважати 33 заходи Плану-2002). Планом-2003 було передбачено виконання 64 заходів. Станом на кінець 2003 року фактично було виконано 25 заходів, частково виконано - 18 заходів, не виконано - 4 заходи, перенесено строки виконання 5 заходів, не надійшла інформація щодо виконання 7 заходів, а також обґрунтовувалась недоцільність реалізації 5 заходів (станом на лютий 2005 року фактично виконаними можна вважати 38 заходів Плану-2003). Планом-2004 було передбачено виконання 64 заходів. Станом на кінець 2004 року фактично було виконано 40 заходів, частково виконано - 4 заходи, невиконаними залишились 5 заходів, перенесено строки виконання 7 заходів, не надійшла інформація щодо виконання 1 заходу, а також обґрунтовується недоцільність реалізації 1 заходу. Як ви бачите, відсоток виконання заходів Плану-2004 значно вищий, ніж у попередніх роках. Це має дуже просте пояснення. У 2003 році, проаналізувавши стан виконання планів, стало зрозумілим, що однією з причин їх невиконання була наявна система організації робот, пов’язаних із здійсненням перекладів актів законодавства ЄС, а також фінансування цих робіт. Справа в тому, що існував порядок, відповідно до якого кожне міністерство мало передбачати в своєму бюджеті кошти на здійснення перекладів, необхідних для розробки передбачених адаптаційними планами проектів нормативно-правових актів. Такий порядок породжував щонайменше дві проблеми. Першу, на мій погляд, зможуть зрозуміти ті читачі, які коли-небудь працювали в органах виконавчої влади, де кожний підрозділ дуже рідко має уявлення, чим займаються інші підрозділи. Ось і уявіть собі реакцію фінансистів, які при формуванні бюджету найбільш зосереджені на таких важливих статтях, як заробітна платня та основні фонди, а тут приходить заявка від якогось підрозділу на врахування в бюджеті коштів, необхідних для здійснення перекладів. Зазвичай ці заявки залишались без уваги, а у випадках, коли вони дійсно враховувалися в бюджетах міністерств, виникала інша проблема. Ці кошти знаходились у бюджетній статті „Керівництво та управління", що давало змогу керівникам цих міністерств самостійно вирішувати, на які потреби у першу чергу треба спрямовувати кошти. Потреб, як ви розумієте, у міністерств завжди багато, і переклад актів законодавства ЄС ніколи не був серед нагальних потреб, тобто фінансувався за залишковим принципом. В результаті невиконання заходів адаптаційних планів керівники міністерств пояснювали недофінансуванням або відсутністю коштів на фінансування. З метою вирішення цієї ситуації Мін’юстом у 2003 році було ініційовано внесення змін до низки нормативно-правових актів. Після їх прийняття Урядом відповідальність за здійснення перекладів актів законодавства ЄС було покладено на Мін’юст, який при формуванні бюджету має передбачати кошти на ці потреби. Це дало змогу за допомогою Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції передбачити в Державному бюджеті на 2004 рік кошти на переклади та забезпечити цими перекладами всі міністерства, які надсилали відповідні запити. Проте, на мій погляд, покінчити з „хаотичними рухами" ми зможемо тільки після того, як дійсно запрацює розроблена Мін’юстом разом з іншими міністерствами та Комітетом Верховної Ради з питань європейської інтеграції Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства ЄС (далі – Програма), яка була прийнята Верховною Радою в березні минулого року після подолання вето Президента. Роботу над цією Програмою та над нормативно-правовими актами, розробленими Мін’юстом з метою її реалізації, я відношу до наполегливої праці. Ця праця була спрямована на створення нашої, української, моделі проведення адаптації законодавства, яка побудована на власному досвіді та виходячи з українських реалій. Законодавчу базу цієї моделі створено Програмою. На базі Програми протягом останніх 6 місяців також створено інституційний механізм, основними діючими особами в якому є Комітет Верховної Ради з питань європейської інтеграції, Координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства ЄС та Державний департамент з питань адаптації законодавства. Роль Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції у роботі цього механізму визначена в Програмі та полягає в першу чергу в забезпеченні недопущення прийняття Верховною Радою законів, положення яких не відповідають положенням законодавства ЄС, хоча для її повної реалізації ще буде необхідно внести певні зміни в Регламент ВРУ. Координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства ЄС утворена Урядом також відповідно до Програми, якою передбачено, що її очолює Прем’єр-міністр України. До складу Координаційної ради входять за посадами Перший Віце-прем’єр-міністр, 17 керівників центральних органів виконавчої влади, а також за згодою Голова Національного банку України та Голова Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції. Основною функцією Координаційної ради є забезпечення взаємодії органів державної влади та недержавних інституцій в процесі виконання Програми. На практиці це означає, що двічі на рік керівники органів виконавчої влади будуть звітувати Прем’єр-міністру України про проведену роботу в сфері адаптації законодавства, а також про втілення в життя адаптованого законодавства. Крім того, Координаційна рада щороку буде готувати доповідь про стан виконання Програми, яка не пізніше 1 березня оприлюднюватиметься на пленарному засіданні ВРУ. Організаційне забезпечення роботи Координаційної ради здійснює Мін’юст. Головним елементом цього інституційного механізму має стати щойно утворений Державний департамент з питань адаптації законодавства (далі – Державний департамент), утворення якого можна вважати особистою заслугою Міністра юстиції – О.В. Лавриновича. Саме завдяки його наполегливій позиції щодо необхідності створення такої урядової установи, а також подіям, що відбувались в Україні наприкінці минулого року, 24 грудня 2004 року Урядом нарешті було прийнято рішення щодо утворення Державного департаменту на базі Центру європейського та порівняльного права. На практиці Державний департамент утворюється на базі Центру та Департаменту міжнародного права Мін’юсту, який і займався організацією роботи в сфері адаптації законодавства всі попередні роки. Структура Державного департаменту створена таким чином, щоб забезпечити виконання покладених на нього завдань, а саме: координацію роботи, пов’язаної з виконанням Програми, проведення експертизи проектів нормативно-правових актів на відповідність законодавству ЄС та підготовку рекомендацій щодо їх вдосконалення, а також створення та функціонування загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права. Звичайно, виходячи з покладених на нього завдань, Державний департамент продовжить розпочату Центром роботу по здійсненню та систематизації перекладів актів законодавства ЄС та проведенню порівняльно-правових досліджень, проте у нього з’являться і нові напрями роботи, до яких, зокрема, відноситься розробка проектів законів з метою приведення законодавства України у відповідність до законодавства ЄС. Так, у цьому році запланована розробка трьох законів, метою яких є приведення у відповідність до європейських стандартів процедури банкрутства, реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців та системи захисту персональних даних. Підводячи підсумок, хочу зазначити, що в сухому залишку на сьогодні ми маємо:
Після підведення підсумків завжди починають будувати плани на майбутнє, і я в цьому не буду оригінальною. А попереду у нас, я маю на увазі Україну, ще багато щоденної наполегливої праці з приведення законодавства у відповідність до законодавства ЄС, з підвищення рівня обізнаності громадян України з законодавством ЄС та з налагодження співробітництва з ЄС. Проте, незважаючи на те, що завжди була єврооптимістом, я не поділяю точки зору щодо можливості досягнення Копенгагенських критеріїв членства в ЄС за два роки. Безумовно, я не економіст і не можу оцінювати можливість досягнення другого економічного критерію, але, як правник, можу з повною впевненістю заявити, що була б дуже задоволена, якби ми принаймні досягли першого – політичного критерію, який полягає у забезпеченні стабільності інститутів, що гарантують демократію, верховенство права та повагу і захист меншин. З приводу можливості досягнення третього критерію, який полягає у здатності взяти на себе зобов’язання, що випливають із членства в ЄС, включаючи суворе дотримання цілей політичного, економічного та валютного союзу, хочу зазначити, що ще у 1995 році на Канському засіданні Ради ЄС було прийнято рішення, що найефективнішим способом його досягнення є адаптація національного законодавства до acquis communautaire – правової системи ЄС, яка містить акти законодавства ЄС (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співробітництва в сфері юстиції та внутрішніх справ. Для кращого розуміння пояснюю, a cquis communautaire – це величезний масив норм, прав та принципів, створених як в рамках Європейських Співтовариств, так і в рамках ЄС протягом понад 40 років. Нові держави - члени ЄС, до яких належать і Польща, і Угорщина, за умови абсолютно іншого якісного та фінансового рівня підтримки з боку ЄС витрачали до 10 років кожна на досягнення відповідності своїх національних правових систем acquis communautaire. "Україна повинна підтвердити своє прагнення в ЄС не на словах, а на фактах", - про це у понеділок в Брюсселі заявила єврокомісар Беніта Ферреро-Вальднер на прес-конференції по закінченні засідання Ради ЄС із загальних питань і зовнішніх відносин. Отже, необхідно чітко усвідомлювати: прагнення мають ґрунтуватися на визначенні реального стану та можливостей, а також виходячи з того, що ЄС не відчинить перед нами свої двері без виконання відповідних „технічних умов". Директор Державного департаменту |
| На попередню сторінку |