П’ятнадцятий рік поспіль чинність нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (суб’єктів нормотворення) нерозривно пов’язують з державною реєстрацією їх в Міністерстві юстиції.

Прийняття суб’єктом нормотворення нормативно-правового акта, що зачіпає права, свободи й законні інтереси громадян або має міжвідомчий характер, ще не є підставою для його застосування, оскільки згідно зі статтею 3 Указу Президента від 3 жовтня 1992 року № 493 “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” такий акт набирає чинності після державної реєстрації в Міністерстві юстиції, яка насамперед полягає в проведенні його правової експертизи на відповідність Конституції та законодавству України, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування. У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані (пункт 15 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 28 грудня 1992 року № 731).

Проте органи юстиції є не єдиними, чиї функції слугують людині у захисті її прав, свобод та законних інтересів.

Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є завданням адміністративного судочинства. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-IV, що набрав чинності з 1 вересня 2005 року, визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства.

Примітно, що статтею 171 цього Кодексу визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень.

При цьому вбачається, що поширення юрисдикції адміністративних судів на всі публічно-правові спори допоможе уникнути казусних ситуацій, які виникали під час розгляду справ про визнання нечинними нормативно-правових актів у цивільному та господарському процесах, оскільки компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії).

Так, статтею 124 Конституції України передбачено, що судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов’язковими до виконання на всій території України. Проте до цього часу відкритим залишається питання, яким чином виконувати протилежні за змістом судові рішення, які набрали законної сили, що прийняті паралельно різними судами щодо одного нормативно-правового акта? Наприклад, у задоволенні позову громадянина Ч. як акціонера банку рішенням Печерського районного суду м. Києва про визнання недійсною постанови Правління Національного банку відмовлено (чим підтверджено її правомірність), а рішенням господарського суду м. Києва аналогічний позов цього банку задоволено (нормативно-правовий акт Національного банку визнано недійсним). Однозначної відповіді на питання, яке із вказаних судових рішень підлягає виконанню, не дав і Верховний Суд, до якого Мін’юст звертався за відповідним роз’ясненням. Тому в таких випадках Міністерство юстиції та суб’єкти нормотворення самостійно приймали рішення, виходячи із власних повноважень, визначених законодавством.

На сьогодні, враховуючи, що адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, причому адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку чи іншого суб’єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, є можливість уникнути двоякості прийнятих рішень.

Більш глобальним питанням, яке потребує дослідження, у правовідносинах, що виникають між суб’єктами нормотворення та органами юстиції у разі набрання законної сили судовим рішенням про визнання недійсним нормативно-правового акта є порядок виконання такого рішення.

Відповідно до статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України в разі необхідності спосіб, строки і порядок виконання можуть бути визначені у самому судовому рішенні. Так само на відповідних суб’єктів владних повноважень можуть бути покладені обов’язки щодо забезпечення виконання рішення. Судове рішення, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно, є підставою для його виконання.

Проте, як показує практика, у більшості випадків судові рішення про визнання нормативно-правових актів нечинними не містять способу та порядку їх виконання.

Частиною восьмою статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Постанова або ухвала суду, яка набрала законної сили, є обов’язковою для осіб, які беруть участь у справі, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України. Невиконання судових рішень тягне за собою відповідальність, встановлену законом (відповідно статті 255 та 14 цього Кодексу).

Проблема полягає в тому, як саме суб’єкт нормотворення має виконати судове рішення про визнання його нормативно-правового акта незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині: шляхом вчинення дій (видати розпорядчий документ про скасування нормативно-правового акта або виключення окремих його структурних одиниць) чи бездіяльності (не застосовувати такий нормативно-правовий акт або окремі його структурні одиниці)?

Звичайно, за необхідності можна скористатися правом, наданим статтею 170 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою, якщо судове рішення є незрозумілим, суд, який його ухвалив, за заявою осіб, які беруть участь у справі, або державного виконавця ухвалою роз’яснює своє рішення, не змінюючи при цьому його змісту. Подання заяви про роз’яснення судового рішення зупиняє перебіг строку, протягом якого судове рішення може бути подане для примусового виконання.

Проте, зважаючи на положення цього Кодексу, які говорять саме про виконання судових рішень, логічним та доцільним вбачається шлях вчинення дій. Крім того, розпорядчий документ про скасування нормативно-правового акта, визнаного судом незаконним повністю, або про внесення змін до нормативно-правового акта, визнаного судом незаконним в частині, потрібно подавати на державну реєстрацію до Міністерства юстиції. Наприклад, 21 грудня 2006 року за № 1338/13212 в Мін’юсті зареєстровано рішення Національної комісії з питань регулювання зв’язку від 15 грудня 2006 року № 489 “Про скасування рішень Національної комісії з питань регулювання зв’язку України від 02.03.2006 № 212 та № 213”, яким на виконання постанови господарського суду м. Києва від 30 вересня 2006 року в адміністративній справі № 6/412-А про визнання нечинними рішень Національної комісії з питань регулювання зв’язку від 2 березня 2006 року № 212 “Про затвердження Положення про надання дозволів на ввезення з-за кордону в Україну радіоелектронних засобів та випромінювальних пристроїв” та від 2 березня 2006 року № 213 “Про затвердження Положення про порядок реалізації в Україні радіоелектронних засобів та випромінювальних пристроїв” зазначені рішення скасовано.

Щоправда, з одного боку, державна реєстрація таких розпорядчих документів, з огляду на судові рішення, є формальною: у разі набрання законної сили судовим рішенням про визнання нечинним нормативно-правового акта законодавство про державну реєстрацію нормативно-правових актів з низкою його вимог, зокрема щодо моменту набрання чинності розпорядчим документом про його скасування чи погодження його із заінтересованими органами, не застосовується.

З іншого боку, факт їх державної реєстрації є досить суттєвим для забезпечення виконання судового рішення не лише особами, що беруть участь у справі, і ознайомлені з ним в силу судового провадження, а також для всіх органів, підприємств, установ, організацій та фізичних осіб. Адже за кожним нормативно-правовим актом, особливо відомчим, оскільки він є останнім правовстановлюючим документом у ланці регламентування законодавством тих чи інших правовідносин, стоять суб’єкти, для яких цей акт – безпосереднє керівництво до дії.

Так, по-перше, вимога частини одинадцятої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили, виконується не досить оперативно.

По-друге, з метою забезпечення в Україні єдиних принципів ідентифікації нормативно-правових актів, державного обліку, створення фонду цих актів і підтримання їх у контрольному стані, доступності та гласності правової інформації Указом Президента від 27 червня 1996 року № 468 “Про Єдиний державний реєстр нормативних актів” в Україні запроваджено Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів – автоматизовану систему збирання, накопичення та опрацювання актів законодавства, ведення якого, створення фонду нормативних актів та підтримання їх у контрольному стані, надання інформації про них покладено на Міністерство юстиції.

До цього Реєстру включаються чинні, опубліковані та неопубліковані, у тому числі з обмежувальними грифами, закони України, постанови Верховної Ради, укази і розпорядження Президента, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів, нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, зареєстровані в Міністерстві юстиції, нормативні акти Національного банку, міжнародні договори України.

Порядок ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним затверджено постановою Кабінету Міністрів від 23 квітня 2001 року № 376.

Нормативно-правові акти, які підлягають державній реєстрації, включаються до цього Реєстру після їх державної реєстрації у Мін’юсті, і підтримуються ним у контрольному стані (пункти 9 та 15 цього Порядку).

Проте Міністерство юстиції може бути не поінформованим (принаймні до створення реєстру судових рішень) про винесення окремих судових рішень щодо визнання нормативно-правових актів нечинними. Надавати таку інформацію Мін’юсту суб’єктів нормотворення законодавством не зобов’язано, тому надходить вона стихійно, в основному, за заявами юридичних та фізичних осіб, які виступають позивачами у відповідних справах.

Намагаючись врегулювати це питання та з метою контролю в межах компетенції за виконанням судових рішень і запобігання застосуванню нормативно-правових актів, що не є чинними, Мін’юст у вересні 2004 року звертався до Кабінету Міністрів з проханням дати доручення міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, а також рекомендувати Національному банку щомісячно інформувати Міністерство юстиції про розгляд судами України справ щодо визнання недійсними в цілому або в частині власних нормативно-правових актів. 29 вересня 2004 року за № 41631/1/1-04 Кабінет Міністрів дав відповідне доручення суб’єктам нормотворення, але вони, будучи зацікавленими в нерозголошенні такої інформації, під час його виконання не є особливо ретельними.

Варто наголосити, що дуже важливим для органів державної влади, інших юридичних осіб та громадян є використання нормативно-правових актів у контрольному стані. Однак відображення в тексті нормативно-правового акта інформації про те, що окремі його структурні одиниці визнані судом нечинними, є малоймовірним, та зрозуміло, що підприємства, які займаються інформаційним забезпеченням, далеко не завжди її матимуть, в той час як укладені з органами державної влади договори дають їм змогу не залишити поза увагою видання нормативно-правових актів.

Крім того, користування в паперовому вигляді офіційним текстом нормативно-правового акта, до якого внесено зміни, в чистому вигляді є досить незручним. Адже такі акти існують автономно: основний документ та документи про внесення змін до нього. Наприклад, до Інструкції про порядок регулювання діяльності банків в Україні, затвердженої постановою Правління Національного банку від 28 серпня 2001 року № 368, зареєстрованої в Міністерстві юстиції 26 вересня 2001 року за № 841/6032, зміни внесено 25 (!) постановами Правління. Тому більшість користувачів надають перевагу електронним системам комплексного інформаційного забезпечення („ЛІГА.ЗАКОН”, „РАДА”, „ПРАВО” тощо), які відображають зміни до нормативно-правового акта безпосередньо в тексті цього акта.

Проте такі електронні системи, на відміну від Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, не є офіційним джерелом інформації.

Підтримання в контрольному стані нормативно-правового акта, включеного до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, на сьогодні можливе лише шляхом включення до цього Реєстру акта про внесення до нього змін або про визнання його таким, що втратив чинність (скасування). Наявність інформації про визнання зареєстрованого в Мін’юсті нормативно-правового акта нечинним не є підставою для внесення відповідної відмітки до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Тому, оскільки користувачами цього Реєстру, який, як зазначалось, є офіційним джерелом інформації, можуть бути фізичні і юридичні особи, в тому числі Верховна Рада, Кабінет Міністрів, Секретаріат Президента, Конституційний Суд, Верховний Суд, Вищий господарський суд, Вищий адміністративний суд, Генеральна прокуратура, центральні органи виконавчої влади, правоохоронні органи, наявна в ньому інформація повинна бути достовірною. Для досягнення цієї мети „формальна” державна реєстрація розпорядчого документа про скасування нормативно-правового акта, визнаного судом незаконним повністю, або про внесення змін до нормативно-правового акта, визнаного судом незаконним в частині, є необхідною.

Враховуючи викладене, підпунктом “б” пункту 17 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 28 грудня 1992 року № 731, передбачено таку підставу для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта як винесення судом рішення про визнання нормативно-правового акта неправомірним (недійсним).

Нормативно-правовий акт, рішення про державну реєстрацію якого скасовано, виключається з державного реєстру нормативно-правових актів із внесенням відповідної відмітки до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

На сьогодні мають місце певні неузгодженості норм Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції від 31 липня 2000 року № 32/5, зареєстрованого в Мін’юсті 31 липня 2000 року за № 458/4679, з положеннями процесуального законодавства. Зокрема згідно з цим Порядком процедура скасування рішення про державну реєстрацію застосовується до нормативно-правових актів, які пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції і є чинними на момент скасування рішення про державну реєстрацію (акти, які не визнано такими, що втратили чинність, у встановленому законодавством порядку) (пункт 3); нормативно-правовий акт, рішення про державну реєстрацію якого скасовано, не є чинним з дня його виключення з державного реєстру (пункт 17).

У зв’язку з цим Міністерством юстиції заплановано внести до зазначеного Порядку відповідні зміни, передбачивши особливості скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, визнаних судом нечинними, а поки що Мін’юстом застосовується механізм виконання таких судових рішень (у разі невиконання їх суб’єктами нормотворення у запропонованому порядку), визначений у цьому Порядку, в частині, яка не суперечить Кодексу адміністративного судочинства України. Тобто у разі набрання судовим рішенням законної сили, Міністерство юстиції попередньо письмово пропонує органу, що видав нормативно-правовий акт, у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно-правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку. В іншому разі Мін’юст приймає рішення про скасування державної реєстрації цього нормативно-правового акта.

Проблемним для Міністерства юстиції, враховуючи низку нюансів статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України, є з’ясування моменту набрання судовим рішенням законної сили.

Зокрема цією статтею передбачено, що постанова або ухвала суду першої інстанції, якщо інше не встановлено цим Кодексом, набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, встановленого цим Кодексом, якщо таку заяву не було подано. Якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений цим Кодексом, постанова або ухвала суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення цього строку. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи. Якщо строк апеляційного оскарження буде поновлено, то вважається, що постанова чи ухвала суду не набрала законної сили. Постанова або ухвала суду апеляційної чи касаційної інстанції за наслідками перегляду, постанова Верховного Суду набирають законної сили з моменту проголошення.

При цьому, оскільки відповідно до положень процесуального законодавства касаційне оскарження не зупиняє виконання рішення апеляційної інстанції, трапляються випадки, коли до моменту виключення нормативно-правового акта, рішення про державну реєстрацію якого скасовано, з державного реєстру нормативно-правових актів касаційна інстанція приймає рішення на користь суб’єкта нормотворення. Тому для запобігання виникненню подібних ситуацій Мін’юстом передбачено процедуру анулювання скасування рішення про державну реєстрацію. Наприклад, 2 лютого 2005 року за № 3/35 Міністерством юстиції було скасовано рішення про державну реєстрацію Положення про складання адміністративних даних щодо здійснення діяльності з ведення реєстрів власників іменних цінних паперів та подання відповідних документів до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, затвердженого рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 24 червня 2003 року № 290, зареєстрованого в Міністерстві юстиції 29 липня 2003 року за № 655/7976. Підставою для цього стала постанова Київського апеляційного господарського суду від 16 червня 2004 року № 38/76, що залишила без змін рішення господарського суду м. Києва від 27 квітня 2004 року (за позовом Торгово-промислового регістру у формі товариства з обмеженою відповідальністю), згідно з яким окремі пункти зазначеного нормативно-правового акта визнано недійсними. Оскільки до виключення з державного реєстру нормативно-правових актів Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку Мін’юсту було надано копію постанови Вищого господарського суду від 2 грудня 2004 року, відповідно до якої касаційну скаргу Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку задоволено і зазначені судові рішення скасовано, рішення про скасування державної реєстрації вказаного Положення Мін’юстом анульовано.

Важко спрогнозувати, наскільки переконливими є вищенаведені аргументи для суб’єктів нормотворення в частині виконання ними судових рішень щодо визнання нечинними їх нормативно-правових актів. Проте вбачається, що запровадження в Україні адміністративного судочинства вирішить ряд питань, які виникали в процесі оскарження нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади та виконання прийнятих щодо них судових рішень, а правосвідомість суб’єктів нормотворення у вирішенні порушеного питання дасть належний результат і забезпечить більш високий рівень правопорядку та захисту прав громадян і юридичних осіб.

Заступник начальника відділу
з питань банківського,
фінансового та зовнішньоекономічного законодавства
Департаменту державної реєстрації
нормативних актів
Світлана Мягченко