Для вітчизняної правової науки розробка проблем валютного контролю є одним із пріоритетних напрямів наукового пошуку, свідченням чого є першочергові завдання щодо забезпечення монетарної та валютно-курсової стабільності, викладені у Доповіді Президента України "Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році", які полягають у необхідності законодавчого забезпечення вдосконалення системи валютного регулювання¹.

Валютний контроль органів та суб’єктів банківської системи посідає домінуюче місце в системі валютного контролю, оскільки основний масив валютних операцій здійснюється саме через уповноважені банки і природно, що саме ці фінансові установи наділені правами агентів валютного контролю за такими операціями.

Виходячи з поставленої проблеми, метою цієї статті є дослідження системи валютного контролю, що здійснюється органами та суб’єктами банківської системи, яка складається з двох рівнів: Національного банку України та уповноважених банків. Враховуючи те, що валютний контроль є видом державного контролю, то повноваження уповноважених банків мають похідний характер, тобто вони на практиці виступають у ролі агентів Національного банку України, які виконують відповідні дії в сфері валютного контролю в інтересах держави². Специфічною рисою уповноважених банків, як учасників валютних правовідносин, є те, що вони виконують валютні операції різного характеру: по-перше, валютні операції клієнтів банку, по-друге, власні валютні операції, як суб’єкта господарювання. Уповноважений банк здійснює валютний контроль лише за операціями своїх клієнтів, тобто резидентів та нерезидентів, зокрема, визначає порядок та форми обліку, звітності та документації по зазначених операціях, тому що за його власними валютними операціями контроль здійснює Національний банк і у цьому випадку уповноважений банк є не агентом валютного контролю, а об’єктом такого контролю.

Національний банк є головним органом в системі валютного контролю, що в межах повноважень визначених законодавством України³ здійснює контроль за виконанням валютного законодавства на території України.

Виконання функцій валютного контролю Національним банком здійснюється через Департамент валютного контролю та ліцензування (надалі - Департамент), який є самостійним структурним підрозділом центрального апарату Національного банку.

Основними завданнями Департаменту є забезпечення виконання Національним банком державної політики у сфері валютного контролю та ліцензування, встановлення раціональної системи валютного контролю.

До повноважень Департаменту в галузі валютного контролю належать:

• участь у розробці, підготовці та розгляді проектів нормативно-правових актів з питань валютного контролю;
• розробка методології валютного контролю, рекомендацій та вказівок для агентів валютного контролю;
• контроль за виконанням уповноваженими банками функцій агентів валютного контролю;
• контроль за дотриманням умов виданих ліцензій на право здійснення валютних операцій;
• контроль за здійсненням валютних операцій;
• валютний контроль за зовнішньоекономічною діяльністю суб’єктів підприємництва;
• забезпечення взаємодії з іншими державними органами, на які покладено обов’язки здійснення контролю за дотриманням валютного законодавства в Україні, в тому числі забезпечення передачі уповноваженими банками Державній податковій адміністрації України інформації про несвоєчасне надходження в Україну валютних цінностей та товарів, терміни надходження яких визначені валютним законодавством;
• здійснення заходів, спрямованих на попередження та усунення порушень валютного законодавства;
• надання роз’яснень з питань застосування норм валютного законодавства в сфері контролю.

Однак, рішення щодо реалізації зазначених повноважень Департаменту приймаються Національним банком шляхом прийняття постанов. Департамент відповідно до Положення про нього з питань, що відносяться до його компетенції, видає роз’яснення, листи та телеграми.

Контрольні повноваження Національного банку реалізуються шляхом проведення перевірок, але відповідна процедура, як зазначалося вище, врегульована лише стосовно перевірок уповноважених банків⁴. Звідси виникає питання щодо кола об’єктів даного виду валютного контролю: чи може Національний банк здійснювати перевірки будь-яких учасників валютних відносин, чи лише уповноважених банків?

Стаття 12 Декрету Кабінету Міністрів України "Про систему валютного регулювання і валютного контролю" вказує на право органа валютного контролю здійснювати перевірки валютних операцій резидентів і нерезидентів у межах їх повноважень. Стаття 44 Закону України "Про Національний банк України" передбачає, що Національний банк в сфері валютного контролю діє як уповноважена державна установа і до його компетенції належить право здійснення контролю за діяльністю банків, юридичних та фізичних осіб (резидентів і нерезидентів). Отже, у Національного банку є всі правові підстави для здійснення перевірок будь-яких учасників валютних правовідносин.

Проте, на практиці перевірки фізичних і юридичних осіб в частині дотримання ними валютного законодавства Національним банком проводяться лише тоді, коли за даними, що були отримані в ході перевірки уповноваженого банку, виявляється порушення правил здійснення валютних операцій клієнтами банку, а також у тому випадку, коли Департамент валютного контролю та ліцензування Національного банку здійснює перевірку дотримання ліцензійних умов на здійснення валютних операцій. Однак, якщо порядок перевірок фізичних і юридичних осіб (резидентів і нерезидентів) за фактом виявленого порушення можна здійснити за тією ж процедурою, що і перевірку уповноваженого банку, то порядок проведення перевірок дотримання ліцензійних умов на здійснення валютних операцій фізичними і юридичними особами (резидентами і нерезидентами) залишається взагалі не визначеним. Крім того, виникає питання і щодо органів валютного контролю, які уповноважені провадити таку перевірку: чи це лише Національний банк, оскільки він видає ліцензію на здійснення такої діяльності, чи це і органи податкової служби, які здійснюють контроль за фінансовими операціями фізичних і юридичних осіб (резидентів і нерезидентів).

Підсумовуючи ці міркування, хотілося б зазначити, що:

• по-перше, необхідно на законодавчому рівні детально врегулювати порядок проведення перевірок щодо дотримання суб’єктами валютних правовідносин вимог валютного законодавства України, де чітко визначити таке: види перевірок, що має право здійснювати Національний банк України щодо дотримання суб’єктами валютних правовідносин норм валютного законодавства України; механізм здійснення таких перевірок; право Національного банку України на здійснення перевірок усіх суб’єктів валютних правовідносин; види валютних операцій контроль за якими має право здійснювати саме Національний банк України;
• по-друге, встановити право Національного банку, як головного органу валютного контролю, на здійснення контролю за усіма учасниками валютних правовідносин.

Зазначені вище пропозиції щодо внесення змін до законодавства України, дозволять врегулювати механізм проведення перевірок суб’єктів валютних правовідносин з приводу дотримання останніми норм валютного законодавства і уникнути зловживань з боку органів валютного контролю під час здійснення ними перевірок.

Як зазначалося вище, другий рівень системи валютного контролю, що здійснюється органами та суб’єктами банківської системи складають уповноважені банки, які виконують функції агентів валютного контролю. Вбачається за доцільне, до функцій агента валютного контролю слід віднести обов’язки уповноваженого банку щодо здійснення контролю за валютними операціями, що проводяться резидентами і нерезидентами через ці банки. Головною метою зазначеного контролю є запобігання уповноваженими банками проведенню резидентами і нерезидентами через ці банки незаконних валютних операцій та/або своєчасне інформування уповноваженими банками у випадках та в порядку, встановленому законодавством, у тому числі нормативно-правовими актами Національного банку України, відповідних органів виконавчої влади, про порушення резидентами і нерезидентами законодавства, пов’язаного з проведенням ними валютних операцій.

Крім того, права та обов’язки уповноважених банків в сфері валютного контролю не знайшли систематизованого відображення в законодавстві. В окремих нормативно-правових актах⁵ передбачені повноваження агентів щодо здійснення ними перевірок операцій резидентів і нерезидентів; визначається підзвітність агентів валютного контролю. Стосовно до уповноважених банків ці положення конкретизуються таким чином:

1. уповноважені банки вправі контролювати валютні операції своїх клієнтів⁶ за допомогою методу спостереження, хоча валютним законодавством засади функціонування такого методу валютного контролю не передбачено. Деякі Інструкції та Положення з окремих напрямків валютного контролю визначають конкретні методи спостереження (наприклад, при здійсненні експортних, імпортних операцій тощо);
2. уповноважені банки мають право на витребування всіх документів і інформації про здійснення валютних операцій у своїх клієнтів;
3. уповноважені банки зобов’язані регулярно надавати Національному банку статистичну інформацію про ті валютні операції, що здійснюються через них;
4. уповноважені банки зобов’язані вести журнали обліку валютних операцій, як власних, так і операцій клієнтів у формах, встановлених Національним банком;
5. при виявленні порушень валютного законодавства уповноважені банки, як агенти валютного контролю, зобов’язані передавати матеріали про факти порушень в Департамент валютного контролю та ліцензування, оскільки правом самостійного застосуванні заходів відповідальності агенти не наділені.

Валютний контроль, що здійснюється органами та суб’єктами банківської системи можна згрупувати за різними напрямами. Валютне законодавство України дозволяє виділити такі основні напрями цього виду валютного контролю.

А. Контроль за банківськими операціями з іноземною валютою.

Цей напрямок контролю має на меті забезпечити виконання вимог валютного законодавства щодо можливості резидентів і нерезидентів здійснювати угоди купівлі-продажу іноземної валюти лише через уповноважені банки (ст.6 Декрету КМУ "Про систему валютного регулювання і валютного контролю"), а також відкривати рахунки в іноземній валюті лише в уповноважених банках.

Характерним правопорушенням у зазначеному напрямку контролю, на виявлення якого спрямовані контрольні дії уповноважених банків, є відкриття рахунків резидентами за межами України. Як відомо, дана операція можлива лише за умови отримання індивідуальної ліцензії Національного банку (п. "г", ст.5 того ж Декрету). Виявити факти незаконного здійснення таких операцій достатньо важко, оскільки об’єктивна сторона (дії по відкриттю рахунку) виконується правопорушником за межами країни.

Контроль за банківськими операціями з іноземною валютою є недостатньо ефективним і з тієї причини, що цей напрям контролю не виділено організаційно, тобто правопорушення, вчинені в цій сфері виявляються органами і агентами валютного контролю в межах їх загальних повноважень і не є їх основним завданням в сфері валютного контролю.

Б. Контроль за поточними валютними операціями.

Контроль за поточними валютними операціями резидентів і нерезидентів здійснюється уповноваженими банками у формі спостереження. Слід зазначити, що завданнями суб’єктів валютного контролю, який здійснюється органами та суб’єктами банківської системи з цього напряму контролю є збір статистичної інформації про поточні валютні операції та виявлення спроб здійснити під виглядом поточних валютних операцій операції, пов’язані з рухом капіталу.

У даному напрямку контролю уповноважені банки є єдиним суб’єктом, що здійснює валютний контроль за такими операціями, оскільки поточні валютні операції можуть здійснюватися лише через уповноважені банки. Такий напрямок даного виду валютного контролю за своїм змістом є попереднім контролем, який здійснюється до виконання доручення клієнта на здійснення операції з іноземною валютою. Саме на цій стадії валютного контролю уповноваженим банком можуть бути виявлені і попереджені порушення валютного законодавства.

В. Контроль за надходженням експортної виручки в іноземній валюті.

Чинне валютне законодавство України зобов’язує учасників зовнішньоекономічної діяльності – експортерів забезпечити повне зарахування експортної валютної виручки на рахунки в уповноважених банках на території України.

Для контролю за надходженням експортної виручки в іноземній валюті створена складна система, яка містить такі компоненти.

Попередній контроль здійснюється зі сторони банка експортера, як агента валютного контролю, шляхом оформлення в банку, куди буде надходити експортна виручка, паспорта угоди. Уповноважений банк здійснює оцінку відповідності контракту вимогам валютного законодавства України і вправі відмовити у підписанні паспорта угоди.

Поточний контроль за дотриманням строків і обсягів надходження експортної виручки під час виконання контракту. Сутність цього контролю полягає в тому, що банк здійснює спостереження за виконанням контракту відповідно до умов, що зафіксовані в паспорті угоди. Цей напрям контролю уповноважені банки виконують разом з органами Державної митної служби України, оскільки останні здійснюють контроль за тим, щоб товари, які експортуються випускались з митної території лише за умови наявності паспорта угоди і відповідності даних, що зазначені експортером в грузовій митній декларації та паспорті угоди.

Наступний контроль провадиться трьома шляхами: по-перше, шляхом перевірки уповноваженим банком факту надходження валютної виручки на рахунок резидента-експортера; по-друге, шляхом перевірки Національним банком України самого агента валютного контролю – уповноваженого банку щодо здійснення останнім обов’язкового продажу частки валютної виручки, що надійшла на рахунок резидента-експортера; по-третє, шляхом перевірки фінансової діяльності резидентів органами Державної податкової служби України.

Г. Контроль за обґрунтованістю платежів в іноземній валюті на користь нерезидентів.

Основним завданням цього напрямку контролю є виявлення випадків та недопущення переказу валютних коштів за кордон за фіктивними імпортними контрактами, тобто за контрактами, по яких товари в країну фактично не ввозилися.

Механізм здійснення такого контролю фактично тотожній системі контролю за зовнішньоторговельними експортними угодами і також складається із попереднього, поточного і наступного контролю з використанням паспорта угоди. У контролі за обґрунтованістю платежів в іноземній валюті на користь нерезидентів беруть участь агенти валютного контролю, зокрема, уповноважені банки та територіальні митниці.

Таким чином, я вважаю, що валютний контроль, який здійснюється органами та суб’єктами банківської системи є безпосереднім контролем держави за здійсненням банківських валютних операцій на території України або операцій резидентів за її межами за допомогою такої організаційної структури, як банківська система України.

Використання саме банківської системи для здійснення розглянутого вище виду валютного контролю має свої переваги та недоліки. До переваг, на мою думку, можна віднести те, що інститут уповноважених банків, дозволяє державі не створювати окрему систему органів валютного контролю в регіонах, а недоліком, є те, що в системі цього виду валютного контролю переважають норми відомчого характеру, що дозволяє банкам довільно тлумачити свої функції агентів валютного контролю, враховуючи і те, що в законодавстві, як говорилося і раніше, права та обов’язки цих суб’єктів валютних відносин в систематизованому порядку не визначені.

Кандидат юридичних наук
головний спеціаліст
Департаменту фінансового законодавства
Міністерства юстиції України
Кравченко Людмила Миколаївна

¹ Послання Президента України до Верховної Ради України "Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році". – К.: 2006. – С. 103-104.

² Про систему валютного регулювання і валютного контролю: Декрет КМУ від 19.02.1993 р. № 15-93 // Відомості Верховної Ради України. – 1993. - № 17. – Ст. 184.

³ Про систему валютного регулювання і валютного контролю: Декрет КМУ від 19.02.1993 р. № 15-93 // Відомості Верховної Ради України. – 1993. - № 17. – Ст. 184.

Про валютний контроль: положення Національного банку України, затв. постановою Правління НБУ від 08.02.2000 р. № 49 (зі змінами та доповненнями) // Офіційний вісник України. – 2000. - № 14. – Ст. 41.

Про Національний банк України: Закон України від 20.05.1999 р. № 679-ХІV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. - № 29. – Ст. 238.

⁴ Про Національний банк України: Закон України від 20.05.1999 р. № 679-ХІV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. - № 29. – Ст. 238.

⁵ Про систему валютного регулювання і валютного контролю: Декрет КМУ від 19.02.1993 р. № 15-93 // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 17. – Ст. 184.

Про валютний контроль: положення Національного банку України, затв. постановою Правління НБУ від 08.02.2000 р. № 49 (зі змінами та доповненнями) // Офіційний вісник України. – 2000. – № 14. – Ст. 41.

Про банки і банківську діяльність: Закон України від 07.12.2000 р. № 2121-ІІІ // Відомості Верховної Ради України – 2001. – № 5-6. – Ст. 30.

⁶ Про систему валютного регулювання і валютного контролю: Декрет КМУ від 19.02.1993 р. № 15-93 // Відомості Верховної Ради України. – 1993. - № 17. – Ст. 184.