| Реалізація заходів подолання та попередження корупції в органах державної влади |
| Корупція це діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Неможливо переоцінити негативний вплив зловживань у державному управлінні. Корупція загрожує верховенству права, порушує соціальну справедливість, сповільнює економічний розвиток та послаблює конкурентоспроможність країни на міжнародних ринках. Вона підриває моральні основи суспільства і ставить під загрозу стабільність демократичних інститутів. У демократичній системі, що за своїм визначенням залежить від довіри народу, поширення недоброчесності може виявитися фатальним, адже воно знищує віру в інститути влади. Саме тому боротьба з цим явищем належить до пріоритетних напрямків діяльності влади. Відправною точкою у діяльності державної влади України в напрямку запобігання та протидії корупції після проголошення незалежності стала прийнята 19 грудня 1992 року Постанова Верховної Ради України "Про утворення Тимчасової депутатської комісії Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю, корупцією і хабарництвом". Протягом наступних трьох років було прийнято ще низку нормативно-правових актів, направлених на протидію корупції, а 5 жовтня 1995 року базовий Закон України "Про боротьбу з корупцією", що встановив правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Цей Закон вперше визначив поняття корупції і корупційних діянь та заклав основу для створення нормативної бази для подальшого регулювання питання боротьби з корупцією. В період з 1996 по 1998 роки Президент України своїми указами затвердив низку програмних та концептуальних документів направлених на запобігання корупції, найвагомішим із яких слід назвати Указ Президента України "Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998 - 2005 роки" від 24 квітня 1998 року № 367. Співробітництво України з міжнародним співтовариством у сфері протидії корупції активізувалось з підписанням 27 січня 1999 року Конвенції про корупцію у контексті кримінального права (ЕТ5 173) та 4 листопада того ж року - Конвенції про корупцію у контексті цивільного права (ЕТ8 174). Однак ключовим моментом, що протягом вже кількох років суттєво впливає на процеси боротьби з корупцією в Україні, став вересень 2003 року, коли в Стамбулі в рамках П’ятої щорічної зустрічі Міжнародної антикорупційної сітки на рівні міністрів країн з перехідною економікою було прийнято план боротьби з корупцією, що одержав назву "Стамбульського". Перший етап зазначеного плану, що передбачав огляд правової та інституціональної систем боротьби з корупцією країн-учасниць у національних звітах та прийняття рекомендацій щодо їх удосконалення, завершено прийняттям рекомендацій для цих країн, в тому числі і для України. На черговій зустрічі 21 січня 2004 року, відзначаючи наявність в Україні розгалуженого законодавства, спрямованого на боротьбу з корупцією, та правоохоронних органів, які здійснюють практичні заходи, міжнародні експерти надали низку загальних та 24 конкретні рекомендації щодо удосконалення правової бази та організації діяльності органів державної влади, виділяючи пріоритетними напрямами приведення законодавства України у відповідність до міжнародних стандартів та створення комплексної системи попередження корупції. З цього періоду в рамках зазначеного плану та з урахуванням наданих конкретних рекомендацій органами державної влади України здійснюються заходи спрямовані на боротьбу з корупцією. Зокрема, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 червня 2004 р. № 383 затверджено План заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією, на 2004 рік. В рамках заходів визначених зазначеним Планом Кабінету Міністрів України Міністерством юстиції із залученням інших центральних органів виконавчої влади та науковців проведено аналіз нормативно-правових актів антикорупційного характеру з метою виявлення розбіжностей між ними, а також прогалин і правових норм в них, що можуть порізному тлумачитися, інших недоліків, що використовуються для вчинення корупційних діянь та інших посадових порушень, проаналізовано хід реалізації державних заходів по боротьбі з корупцією, які містяться в численних юридичних та стратегічних документах, включаючи реалізацію "Концепції боротьби з корупцією на період 1998 - 2005 років", затверджену Указом Президента України від 24 квітня 1998 року № 367. В рамках Плану заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією, Міністерством внутрішніх справ спільно з іншими центральними органами виконавчої влади розглянуто питання щодо створення ефективного механізму моніторингу стану здійснення державних заходів боротьби корупцією з метою визначення пріоритетних напрямів роботи органів, що ведуть боротьбу з корупцією. Вивчення зазначеного питання дозволило сформулювати загальне визначення такого моніторингу, як системи спостережень, оцінки та прогнозу розповсюдження корупції, причин та умов, що сприяють їй, своєчасного виявлення негативних тенденцій та прийняття обґрунтованих управлінських рішень щодо її подолання. З метою попередження корупції через проведення загального навчання держслужбовців з питань запобігання корупції та професійної етики, оновлення та опублікування Кодексів поведінки чи аналогічних нормативних актів, які регулюють поведінку державних службовців, прийнято або готується до розгляду Верховною Радою України низка нормативно-правових актів. Зокрема, дисциплінарні статути, розроблені Міністерством внутрішніх справ України та Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій. Ключовим елементом заходів із забезпечення додержання законності посадовими особами митних органів має стати прийняття Дисциплінарного статуту митної служби України, який перебуває на розгляді Верховної Ради України. Державною податковою адміністрацією України наказом від 6 жовтня 2003 року № 471 "Про антикорупційні заходи державної податкової служби України" затверджено План антикорупційних заходів Державної податкової служби України на період до 2008 року. Даним Планом передбачено створення механізму чіткої регламентації службових дій працівників податкових органів в межах наданих повноважень із розробкою відповідної відомчої нормативної документації. На виконання зазначеного Плану розроблено та наказом від 7 червня 2004 року № 319 затверджено Кодекс честі працівника органу державної податкової служби. Цілеспрямована робота проводиться із встановлення відкритих, прозорих й продуктивних відносин з суб’єктами підприємницької діяльності, органами державної влади. З цією метою, наприклад, наказом Держмитслужби від 23 вересня 2004 № 692 затверджено Перелік нормативно-правових актів Державної митної служби України, що визначають порядок застосування процедур митного оформлення, та Перелік нормативно - правових актів Державної митної служби України, положення яких можуть не застосовуватися до тих товарів підприємств-резидентів, щодо яких установлено спрощений порядок застосування процедур митного оформлення. Зазначений наказ висвітлений в засобах масової інформації. Крім того, з метою своєчасної профілактики правопорушень, пов’язаних із сприянням працівниками митних органів контрабанді товарів, Держмитслужбою України наказом від 19 серпня 2003 р. № 559 затверджено Порядок взаємного інформування підрозділів по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил, митної варти й власної безпеки Держмитслужби України про факти й ознаки причетності працівників митних органів до незаконного переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів. Окремим напрямом реалізації заходів подолання та попередження корупції є розроблення методичних рекомендацій для державних службовців з питань розв’язання конфліктів інтересів, дотримання етичних норм у своїй діяльності, притягнення винних до відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, з інших питань, спрямованих на боротьбу з корупцією, а також складання переліку посад державних службовців, які працюють у сферах, де існує високий ризик прояву корупції, процедурних заходів, що запобігатимуть проявам корупції в процесі виконання ними службових обов’язків. З цією метою постановою Кабінету Міністрів України від 27 вересня 1999 р. № 1785 "Про подання органами виконавчої влади аналітичної інформації про виконання вимог Закону України "Про боротьбу з корупцією" встановлено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації подають Головному управлінню державної служби аналітичну інформацію про виконання вимог Закону України "Про боротьбу з корупцією" у відповідних міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних підрозділах, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствах і республіканських комітетах Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних і районних у містах Києві та Севастополі державних адміністраціях. Міністерство внутрішніх справ подає Головному управлінню державної служби щомісячний статистичний звіт "Про виконання Закону України "Про боротьбу з корупцією", який містить інформацію Генеральної прокуратури, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки та Державної податкової адміністрації. Головне управління державної служби подає раз на півріччя узагальнену аналітичну інформацію і відповідні висновки та пропозиції із зазначеного питання до Кабінету Міністрів України. З метою поліпшення системи державних закупівель (замовлень), приватизації, реалізації державних проектів чи програм, що передбачають фінансування з бюджетів усіх рівнів, видачі ліцензій та патентів, інших дозвільних рішень, позик Національного банку України, позик під гарантії Уряду, з метою обмеження можливостей довільного вирішення цих питань службовими особами державних органів Урядом України здійснено низку заходів щодо розбудови в Україні єдиної системи державних закупівель на засадах прозорості закупівельних процедур, сприяння розвитку конкурентного середовища національної економіки, що дає змогу досягти ефективнішого використання державних коштів та їх економії, а також виконати умови щодо гармонізації українського законодавства у цій сфері з міжнародним, насамперед, із законодавством ЄС та правилами Світової організації торгівлі. Важливим кроком в частині законодавчого забезпечення системи державних закупівель є прийняття у 2000 році Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" (далі - Закон), розробленого з урахуванням положень типового Закону ЮНСІТРАЛ про державні закупівлі, Уругвайської угоди про державні закупівлі СОТ і відповідних Директив ЄС. Закон містить детальний опис типових тендерних процедур і умов їх застосування, а його дія поширюється на закупівлі товарів, робіт та послуг усіх категорій, за виключенням випадків, коли корупційні ризики мінімальні. Зазначеним Законом регламентовано усі питання, пов’язані із проведенням тендерних процедур, запрошення до участі у торгах, розробка детальної тендерної документації з нейтральною і чіткою специфікацією, об’єктивною оцінкою відповідно до встановлених критеріїв і недопущення переговорів між замовником і постачальниками щодо визначення переможця торгів. Статтею 7 Закону встановлений обов’язок замовника закупівлі відмовити в участі у торгах суб’єкту, який намагається вплинути на замовника через пропозиції винагороди у тій, чи іншій формі. Також важливим моментом Закону є законодавче закріплення механізму досудового розгляду скарг виконавців щодо можливих порушень при проведенні процедур державних закупівель. Для належної реалізації вказаного Закону з урахуванням змін протягом 2000-2003 років прийнято більше 20 нормативних актів Кабінету Міністрів України та Мінекономіки. Важливою ланкою у процесі запровадження конкурентних процедур під час закупівель є система контролю, а саме включення питання дотримання законодавства у сфері державних закупівель до перевірок, які здійснюються контролюючими органами. Окрім Мінекономіки питаннями контролю щодо державних закупівель у межах компетенції займаються Державна контрольно-ревізійна служба (цільове і правильне використання державних коштів), Рахункова палата України (ефективне використання державних коштів), Антимонопольний комітет України (додержання конкурентного законодавства при проведенні тендерів щодо державних закупівель). Важливою інституційною складовою системи державних закупівель є інформаційне забезпечення суспільства, насамперед, замовників та потенційних учасників процедур закупівлі. Відповідно до Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" оголошення про закупівлю публікуються насамперед у спеціальному бюлетені "Вісник державних закупівель", що видається уповноваженим органом - Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України. Крім цього, інформація про тендери стосовно державних закупівель також розміщується на сайті Мінекономіки та WEB - порталі Уряду, а також на власних ІНТЕРНЕТ-сторінках замовників. Ще одним ефективним механізмом запобігання корупції є боротьба з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом. Україною продовжується виконання рекомендацій FATF і MONEYVAL у вказаній сфері, що є важливою складовою боротьби з корупцією. МЗС України вжило заходів щодо вступу України до Егмонтської групи фінансових розвідок. За сприяння МЗС Держфінмоніторинг прийняв участь у пленарному засіданні цієї групи, в ході якого Україну було прийнято до складу цієї організації у червні 2004 року. Укладено меморандуми про співробітництво з фінансовими розвідками Бразилії та Кіпру. Правові підстави проведення заходів щодо боротьби з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом встановлено Законом України „Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом". З метою реалізації рекомендацій FATF Указом Президента України від 28 вересня 2004 року № 1144 „Про Державний комітет фінансового моніторингу України" на базі Державного департаменту фінансового моніторингу - урядового органу державного управління, що діє у складі Міністерства фінансів України, утворено Державний комітет фінансового моніторингу України який є національними центром для отримання, аналізу і передачі повідомлень про підозрілі операції та іншої інформації щодо потенційного відмивання грошей або фінансування тероризму. На Пленарному засіданні Егмонтської групи, яке відбулося на острові Гернсі (Великобританія) з 21 до 25 червня 2004 року, Державний департамент фінансового моніторингу був прийнятий до складу міжнародної організації підрозділів фінансових розвідок - „групи Егмонт". Крім того, з метою забезпечення розвитку міжнародного співробітництва, здійснюваного Україною в Євразійському регіоні у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, Президентом України 30 вересня 2004 року за № 1156 видано Указ „Про участь України в Євразійській групі з протидії легалізації злочинних доходів і фінансуванню тероризму". Взаємодія Держфінмоніторингу з правоохоронними органами України регламентована Законом України „Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом" та низкою спільних угод, наказів та протоколів, які встановлюють, зокрема, порядок обміну інформацією та порядок передачі узагальнених матеріалів і отримання інформації про хід їх опрацювання. Окрему увагу слід звернути на низку проектів нормативно-правових актів спрямованих на реалізацію заходів щодо подолання та попередження корупції в органах державної влади в Україні. Перш за все необхідно зазначити, що Міністерством юстиції України на виконання доручення Президента України від 15 липня 2002 року № 1-1/887 за результатами засідання Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, яке відбулося 10 липня 2002 року, Указу Президента України від 9 лютого 2004 року № 175 "Про систему заходів щодо усунення причин та умов, які сприяють злочинним проявам і корупції" та у зв’язку із підписанням Україною 12 грудня 2003 року у м. Меріда (Мексиканські Сполучені Штати) Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції розроблено проект Закону України "Про засади запобігання та протидії корупції". Проект Закону підготовлено з урахуванням стану справ, що склався у сфері боротьби з організованою злочинністю і корупцією, та з метою більш ефективного забезпечення захисту громадян від злочинних посягань, запобігання втратам держави і суспільства від дій правопорушників, рішучого усунення ганебних явищ, які гальмують розвиток економіки, становлення ринкових відносин і формування громадянського суспільства, сприяють створенню негативного іміджу України за її межами, а також дальшого удосконалення діяльності правоохоронних інших органів щодо подолання злочинності і корупції за результатами Всеукраїнської наради з проблем боротьби з організованою злочинністю і корупцією та захисту прав людини та підписання Україною Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції, що є важливим зовнішньополітичним заходом. Приєднання до авторитетного волевиявлення міжнародного співтовариства щодо необхідних міжнародно-правових норм у сфері попередження корупції, яка перетворилася на транснаціональне явище, безумовно сприятиме виробленню позитивного міжнародного іміджу України. Прийняття Закону України "Про засади запобігання та протидії корупції" сприятиме: розробці та реалізації ефективної і скоординованої політики протидії корупції; створенню органу (органів), який буде забезпечувати попередження корупції і у належних випадках, здійснюватиме нагляд і координацію проведення політики та поширення знань з питань попередження корупції; створенню умов для самостійності цих органів з метою виконання ними своїх функцій ефективно та в умовах незалежності від будь-якого неналежного впливу, а також підготовці спеціалізованого персоналу для виконання покладених на нього функцій; створенню, підтримці і зміцненню системи працевлаштування, проходження служби, просування по службі та виходу у відставку державних службовців, і, у відповідних випадках, інших публічних посадових осіб, що не обираються, для того, щоб поглибити усвідомлення ними ризиків, що поєднані з корупцією і пов’язані з виконанням ними своїх функцій; сприянню прозорості і звітності в управлінні публічними фінансами, тощо. Метою законопроекту є удосконалення законодавства України щодо визначення правових та організаційних засад запобігання, виявлення та припинення корупції в публічній та приватній сферах, відшкодування заподіяної корупційними правопорушеннями шкоди, поновлення прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, держави, регулювання міжнародного співробітництва у сфері протидії корупції. Основними завданням зазначеного проекту є:
В той же час на виконання абзацу четвертого підпункту "д" пункту 4 Заходів усунення причин та умов, які сприяють злочинним проявам і корупції, затверджених Указом Президента України від 9 лютого 2004 року № 175, та у відповідності з пунктом 40 доручення Кабінету Міністрів України від 17 лютого 2004 р. № 6279/3, Мін’юстом у співпраці з Академією правових наук України підготовлено проект Закону України "Про кримінологічну експертизу проектів нормативно-правових актів", основна мета якого – це створення правових та організаційних основ впровадження в Україні кримінологічної експертизи проектів нормативно-правових актів для виявлення та запобігання нормативному закріпленню положень, реалізація яких може посилювати дію причин та умов, що сприяють вчиненню злочинів, або послаблювати соціальні заходи, спрямовані на усунення таких причин та умов. Таким чином, як цього вимагає названий Указ Президента України, буде створено ще один чинник для усунення причин та умов, які сприяють злочинним проявам і корупції. Крім того, Міністерством юстиції України розроблено проект Закону України „Про відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення", основними завданнями якого є: приведення українського законодавства у відповідність до положень Конвенції ООН проти корупції від 31 жовтня 2003 року, Конвенції Ради Європи про корупцію у контексті кримінального права від 27 січня 1999 року і проекту Закону України „Про засади запобігання та протидії корупції"; встановлення відповідальності юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень, а також визначення порядку притягнення до відповідальності, тощо. Закон має набрати чинність одночасно із набранням чинності Законами України „Про засади запобігання та протидії корупції" та „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення". Внесення змін, запропонованих проектом Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення", в першу чергу, обумовлено необхідністю імплементації положень Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції, яка підписана Україною 12 грудня 2003 року. Вищеназвані проекти законів надіслано Президенту України, з метою внесення їх на розгляд Верховної Ради України, як першочергових. Міністерством юстиції України на виконання пункту 114 Програми діяльності Кабінету Міністрів України „Назустріч людям" з метою визначення основних напрямків діяльності суспільства та зменшення негативного впливу корупції розроблено проект Концепції подолання корупції в Україні „На шляху до доброчесності". Проект Концепції передбачає заходи, спрямовані на запобігання та протидію корупції у публічному та приватному секторі, що повинні бути реалізовані протягом найближчого часу. Після реалізації зазначених дій передбачається розробка іншої довготермінової стратегії подолання корупції, що визначатиме шляхи реалізації державної політики в антикорупційній сфері на наступний період. Таким чином прийняття проекту акта стане передумовою для зниження рівня корупції в державі та підготовки нової антикорупційної стратегії. Проект Концепції констатує ряд характерних рис, що має корупція в Україні сьогодні, характеризує сучасний стан та обсяги проблеми корупції, визначає корупційні ризики функціонування органів законодавчої, виконавчої та судової гілок влади, а також пропонують до вжиття ряд заходів, що мають на меті нівелювати ці ризики та запобігати їх виникненню, надає аналіз проблем поняття корупції, відповідальності за корупційні правопорушення, суб’єктів такої відповідальності, а також вимог міжнародно-правових актів у цій сфері. Прийняття запропонованого проекту Концепції сприятиме запобіганню втратам держави і суспільства від корупційних правопорушень, усуненню ганебних явищ, що гальмують розвиток економіки, становлення ринкових відносин і формування громадянського суспільства, сприяють створенню негативного іміджу України за її межами, а також подальшого удосконалення діяльності правоохоронних, інших органів щодо подолання злочинності і корупції. І насамкінець потрібно сказати про правоохоронні органи і спецслужби які у нинішньому вигляді не відповідають європейським стандартам і не тільки можуть гальмувати реалізацію заходів щодо протидії корупції, а самі потенційно є досить корупціогенною частиною держаного апарату. Наприклад, збереження функцій досудового слідства, а також визначення завдання загального нагляду в органів прокуратури суперечить загальновизнаним принципам побудови правоохоронної системи та не відповідає вимогам Ради Європи інших впливових європейських інституцій. У доповіді Моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, також, наголошувалось, що коло обов’язків СБУ не відповідає вимогам Рекомендації ПАРЄ 1402 (1999). Зокрема це стосується повноважень СБУ щодо досудового слідства та боротьби з корупцією і організованою злочинністю, контрабандою іншими злочинами у сфері економіки. Тому кардинальне реформування правоохоронних органів і спецслужб, що пропонується у Концептуальних засадах реформування системи правоохоронних органів України схвалених на другому засіданні Міжвідомчої комісії з питань реформування правоохоронних органів 5 вересня 2005 року слід вважати значним кроком та ключовою умовою зростання ефективності боротьби з корупцією в Україні. Заступник начальника управління – |
| На попередню сторінку |