З метою впорядкування видання міністерствами, іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, забезпечення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ та організацій Указом Президента України від 03.10.92 № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" з 01.01.93 було запроваджено державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, що зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Це також знайшло своє відображення і в рішеннях Кабінету Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Відповідно до цього Положення державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Отже, правова експертиза і державна реєстрація нормативно-правового акта гарантує його відповідність Конституції України, актам чинного законодавства та новим умовам економічного розвитку.

Державну реєстрацію нормативно-правових актів Указом Президента України від 03.10.92 № 493 покладено на Міністерство юстиції України та його територіальні органи. Так, згідно із статтею 2 зазначеного Указу державну реєстрацію здійснюють: нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю - Міністерство юстиції України; нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим - Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим; нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю - обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції; нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів - районні, районні у містах Києві та Севастополі, міськрайонні (у разі утворення) управління юстиції.

Відповідно до статті 3 Указу Президента України від 03.10.92 № 493 нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.

Таким чином, на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, їх управлінь, відділів (далі – суб’єкти нормотворення).

Отже, незареєстровані нормативно-правові акти не проходять правової експертизи і не набувають чинності у порядку, встановленому законодавством. Нечинні нормативно-правові акти не можуть прийматись до виконання та не викликають правових наслідків.

Метою проведення державної реєстрації є недопущення застосування незаконних нормативно-правових актів, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Державна реєстрація нормативно-правових актів фактично виконує функції "решета", що не дозволяє проникнення у систему нормативних актів нечинних, незаконних нормативно-правових актів або окремих його норм та не допускає врегулювання суспільних відносин нечинними актами.

Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Якщо нормативно-правовий акт відповідає вимогам законодавства, у тому числі про мови, узгоджується із раніше прийнятими актами і викладений згідно з правописом, орган юстиції готує висновок щодо державної реєстрації нормативно-правового акта за встановленою Мін’юстом України формою, заносить його до державного реєстру та на оригіналі акта робить напис встановленого зразка про дату державної реєстрації і номер акта згідно з державним реєстром.

Таким чином, будь-який громадянин повинен знати, що державна реєстрація нормативно-правового акта суб’єкта нормотворення повинна підтверджуватись відповідним штампом із написом встановленого зразка про державну реєстрацію.

Відсутність на нормативно-правовому акті напису встановленого зразка (відповідного штампу) про дату державної реєстрації і номер акта згідно з державним реєстром засвідчує, що цей акт не набув чинності в установленому законодавством порядку.

Правова експертиза здійснюється стосовно усіх поданих на державну реєстрацію до Міністерства юстиції та обласних і районних управлінь юстиції нормативно-правових актів.

Міністерством юстиції щороку у середньому проводиться 2084 правових експертиз. Всього за період 1993 – 30.06.2005 Мін"юстом України здійснено правову експертизу більше 14 тисяч нормативно-правових актів, з них зареєстровано 10.983 актів, управліннями юстиції – 97.777 актів, з яких зареєстровано 87.236.

За 6 місяців 2005 року Мін"юстом зареєстровано 703 нормативно-правові акти, із 779 поданих на державну реєстрацію, а управліннями юстиції – 4.397 із 4.932 поданих на державну реєстрацію нормативно-правових актів.

Між тим, за цей же період Міністерством юстиції відмовлено у державній реєстрації 35 нормативно-правових актів суб’єктів нормотворення, із них не допущено до застосування як таких, що містили порушення законодавства 75 відсотків нормативно-правових актів (тобто вони підлягають скасуванню).

Обласними управліннями юстиції за цей же період у результаті проведення правових експертиз нормативно-правових актів відмовлено у державній реєстрації 125 (районними 238) актів, що становить 12 та 6,2 відсотки від загальної кількості поданих на державну реєстрацію і підлягають скасуванню як такі, що не відповідали чинному законодавству.

Міністерством юстиції України переважно приймаються рішення щодо відмови у державній реєстрації таких нормативно-правових актів: що видані з перевищенням повноважень, тобто суб’єкт нормотворення не мав правових підстав затверджувати нормативно-правовий акт в цілому або окремі його положення, нормативно-правові акти обмежують чи порушують права, свободи й законні інтереси громадян або підприємств, з інших підстав порушують законодавство.

Крім того, під час проведення правової експертизи у подальшому зареєстрованих нормативно-правових актів, органами юстиції не допускається прийняття окремих положень або норм нормативно-правового акта, що порушують або обмежують права та законні інтереси громадян. У разі наявності таких порушень органом юстиції пропонується вилучити або привести у відповідність до законодавства ту чи іншу норму нормативно-правового акта. Таким чином, здійснюється попередження прийняття незаконних норм.

У цілому, протягом шести місяців 2005 року Мін"юстом України було попереджено прийняття більше 600 незаконних правових норм, із яких більше 50 відсотків містили порушення законних прав та інтересів громадян і юридичних осіб та 229 правових норм, що прийняті з іншими порушеннями чинного законодавства.

Наступним напрямком роботи з державної реєстрації нормативно-правових актів є відстеження прийняття та застосування органами виконавчої влади нечинних нормативно-правових актів.

Так, Міністерством юстиції України та його територіальними органами здійснюються систематичні перевірки міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади на предмет дотримання ними законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.

У разі виявлення під час перевірок незареєстрованих, нормативно-правових актів Міністерство юстиції України (його територіальні органи) вимагає від суб’єктів нормотворення, що затвердили такі акти, їх негайного скасування та повідомляє громадян через засоби масової інформації про виявлені нечинні нормативно-правові акти.

Одночасно перевіряється листування центрального (місцевого) органу виконавчої влади на предмет встановлення листами нових правових норм. Так, правові норми встановлюються не листами, телеграмами, а виключно шляхом затвердження нормативно-правового акта, який набуває чинності у встановленому законодавством порядку.

З метою здійснення контролю за діяльність суб’єктів нормотворення Мін"юстом протягом 1 півріччя 2005 року перевірено стан додержання законодавства про державу реєстрацію нормативно-правових актів у 7 міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, а управліннями юстиції 3582 інших суб’єктів нормотворення. При цьому виявлено Мін"юстом 42, а управліннями юстиції 526 нормативно-правових актів, які підлягали державній реєстрації, проте на державну реєстрацію не подавались і підлягають скасуванню.

Такі акти Міністерством виявлені у Держмитслужбі, Мінекономіки, Державній комісії з регулювання ринків фінансових послуг, Держкомарахівів та інших суб’єктів нормотворення. Управліннями юстиції такі акти були виявлені в місцевих органах виконавчої влади, інших суб’єктів нормотворення.

Крім того, до цього часу ще є випадки встановлення нових правових норм листами, телеграмами (Держмитслужба, Мінагрополітики, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг).

Лише за шість місяців 2005 року за результатами перевірок, проведених Міністерством юстиції України, виявлено 50 листів, що містили нові правові норми.

Незважаючи на те, що виявлені під час перевірок незареєстровані нормативно-правові акти підлягають негайному скасуванню, окремими суб’єктами нормотворення ще не скасовано 68 актів.

Між тим, забезпечення прав і свобод громадян не обмежується проведенням державної реєстрації поданих до органів юстиції нормативно-правових актів та здійсненням перевірок органів нормотворення щодо дотримання ними законодавства про державну реєстрацію. Адже нормотворчий процес у правовій державі не припиняється моментом затвердження, державної реєстрації та набуття чинності нормативно-правовим актом, а ще й передбачає відстеження тих наслідків, які прийнятий нормативно-правовий акт матиме у процесі застосування, тобто правого регулювання тих чи інших суспільних відносин.

Це найшло своє відображення і у нормативно-правових актах Кабінету Міністрів України. Так, пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (із змінами) запроваджено систематичний перегляд суб’єктами нормотворення виданих нормативно-правових актів з метою приведення їх у відповідність до Конституції України та актів чинного законодавства, усунення множинності, скасування застарілих і таких, що не відповідають новим умовам економічного розвитку.

Зокрема, у разі внесення змін, доповнень або визнання таким, що втратив чинність, акта законодавства, відповідно до якого прийнято нормативно-правовий акт, орган, що видав цей нормативно-правовий акт, зобов’язаний у місячний термін унести до нього відповідні зміни, доповнення або визнати його таким, що втратив чинність. Зміни і доповнення до нормативно-правового акта підлягають державній реєстрації в порядку, встановленому Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.12.92 № 731.

Крім того, реєструючий орган наділений повноваженнями скасовувати власне рішення про державну реєстрацію певного нормативно-правового акта, якщо суб’єкт нормотворення не вживає заходів щодо приведення власних нормативно-правових актів у відповідність до чинного законодавства.

Разом з цим, з метою своєчасного дотримання нормативно-правовими актами прав, свобод та законних інтересів громадян Міністерство юстиції та управління юстиції за власним рішенням систематично переглядають зареєстровані ними нормативно-правові акти. За наслідками такого перегляду органом юстиції пропонується органу нормотворення вжити заходів щодо приведення власних нормативно-правових актів у відповідність до чинного законодавства шляхом унесення змін або визнання його таким, що втратив чинність. У разі неприведення органом нормотворення власного нормативно-правового акта у відповідність до чинного законодавства орган юстиції може вжити заходів щодо скасування рішення про державну реєстрацію певного нормативно-правового акта.

Так, лише за 6 місяців 2005 року Міністерством юстиції направлено суб’єктам нормотворення близько 70 листів щодо приведення у відповідність до законодавства 92 нормативно-правових актів, що ними видані. На сьогодні відповідна робота проведена щодо третини нормативно-правових актів (тобто акти скасовані або визнані такими, що втратили чинність).

Обласними управліннями юстиції протягом першого півріччя 2005 року переглянуто більше 24.508 нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, з яких майже 6 тисяч приведено у відповідність до чинного законодавства (унесено зміни та доповнення, визнано такими, що втратили чинність).

Однак, внаслідок неприведення зареєстрованих нормативно-правових актів у відповідність до чинного законодавства суб’єктами нормотворення, Мін"юстом та управліннями юстиції у цьому році скасовано рішення про державну реєстрацію стосовно 100 нормативно-правових актів.

Крім того, з метою забезпечення законності нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та захисту прав, свобод та законних інтересів громадян Міністерством юстиції України та його територіальними органами аналізуються звернення юридичних та фізичних осіб щодо застосування центральними та місцевими органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями незареєстрованих, тобто нечинних нормативно-правових актів. За наслідками розгляду цих звернень органами юстиції виявляються незареєстровані нормативно-правові акти та направляються листи до суб’єктів нормотворення з вимогою скасувати та відкликати з місць застосування нечинні нормативно-правові акти, а також листи, що прийняті з порушенням законодавства про державну реєстрацію.

Так, має місце у практиці скасування за скаргою громадян рішення про державну реєстрацію нормативно-правого акта, відкликання та скасування незареєстрованих нормативно-правових актів та листів, а також надання інформації щодо чинності або нечинності того чи іншого нормативно-правого акта.

Отже, на сьогодні одним із найбільш суттєвих порушень законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів є спрямування до виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю незареєстрованих нормативно-правових актів, тобто нечинних.

Крім того, залишається недостатньою якість нормативно-правових актів, які приймаються суб’єктами нормотворення та подаються на державну реєстрацію, а також невиконання суб’єктами нормотворення законних вимог органів юстиції щодо усунення порушень законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.

Таким чином, державна реєстрація нормативно-правових актів, що здійснюється органами юстиції відповідно до Указу Президента України від 03.10.92 № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", є дієвим способом захисту прав і свобод громадян та юридичних осіб, забезпечення законності нормативно-правових актів на всій території України, відповідності їх Конституції України.

Головний спеціаліст
Департаменту державної реєстрації
нормативних актів
Міністерства юстиції України
Айдіна Ольга Георгіївна