| Адаптация законодательства Украины к законодательству Европейского Союза как условие будущего членства в ЕС |
| Не надо несбыточных грез, В последнее время наблюдается значительное усиление деятельности органов государственной власти, направленных на достижение стратегической цели Украины - вступление в Европейский Союз. Значительная часть этой работы касается правовой сферы, поскольку без соответствия правовой системы Украины правовой системе ЕС цель не может быть достигнута. Причем необходимо обращать внимание не только на уровень соответствия украинского законодательства законодательству ЕС по форме и содержанию (формальный критерий), но также и на органическое соответствие украинского законодательного массива европейским нормам и стандартам, что находит свое проявление через правоприменительную практику, развитие методов толкования нормативно-правовых актов, применение принципов права ЕС в украинских судах, укрепление независимости украинской судебной системы, а также обеспечение эффективности применения адаптированного законодательства. Развитие адаптационного процесса в Украине за последние несколько лет позволяет сделать вывод о том, что приведение права Украины в соответствие с правом ЕС больше уже не является "процессом для процесса", что не имеет ничего общего с будущим членством Украины в ЕС, а четко подчинено этой стратегической цели, то есть приобретает целевой характер и направлено на достижение практических результатов. Напомним, что термин "адаптация законодательства" появляется в текстах украинских правовых актов после вступления в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС в 1998 году (СПС). Одним из требований этого международного договора было обеспечение приблизительного соответствия (апроксимации) украинского законодательства положениям права ЕС, причем не во всех, а в приоритетных сферах в соответствии со статьей 51 этого договора. Исполнение СПС является все еще актуальным заданием для органов государственной власти, несмотря на определенный "узкий формат" документа, который, в частности, не предусматривает для Украины перспективу членства в ЕС, и ограничивается преимущественно вопросами сотрудничества в экономической сфере. Для реализации положений СПС, которые касаются реформирования украинского правового массива в соответствии с требованиями права ЕС был создан институциональный механизм адаптации, а главная идея, которая лежала в его основе, - достижение приблизительного соответствия (адекватности) украинского законодательства европейскому. Наиболее четко подобный подход к украинской правовой реформе в этой сфере сформулирован в Постановлении Кабинета Министров Украины от 16 августа 1999 года "О концепции адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза", согласно которому при адаптации украинского законодательства принимаются во внимание основные положения актов ЕС настолько, насколько это целесообразно для Украины, принимая во внимание экономические, политические и социальные последствия принятия соответствующих правовых норм, адаптированых к требованиям законодательства ЕС. Кстати, до сих пор со стороны ЕС не установлено, до каких именно пределов необходимо адаптировать украинское законодательство, не только потому, что перед страной и не стоит перспектива членства в ЕС, но хотя бы с той целью, чтобы четко понимать, что нужно делать для надлежащего исполнения СПС в правовой сфере. Отсутствие оценки со стороны представителей ЕС достижений или неудач адаптационного процесса в Украине, уровня соответствия нашего законодательства европейскому, а также отсутствие определения дальнейших задач и перспектив развития взаимных отношений в правовой сфере повлияло на возникновение в среде украинских ученых дискуссии, причем, на мой взгляд, абсолютно бесплодной, относительно того, чем термин "адаптация" отличается от "апроксимации" или "гармонизации". Хотя задуматься следовало бы прежде всего о том, для достижения каких целей нам необходима адаптация украинского законодательства. Если проанализировать все политико-правовые тенденции, которые сложились в Украине за последние пять лет, то можно выделить три основных подхода. 1. Концепция "минимальной адаптации". Она основывается на положениях статьи 51 СПС и ограничивается требованиями экономического сотрудничества Украины и ЕС в различных сферах, которые влияют на развитие торговых и иных деловых отношений между партнерами. Причем сотрудничество может приобретать различные формы и направления (от формирования транспортных коридоров до изучения распространения ареалов колорадского жука) и носит внесистемный характер, то есть четко прослеживается необходимость удовлетворения конъюктурных запросов сторон, которые сложились на данный отрезок времени. Адаптация законодательства должна способствовать удовлетворению отдельных интересов экономического сотрудничества и не "привязываться" к перспективе членства в ЕС. Наиболее четко цели минимальной адаптации сформулированы в уже упомянутом Постановлении Кабмина - "настолько, насколько это целесообразно". Именно на таком пониманиии адаптационного процесса настаивают сотрудники европейских бюрократических структур. Кстати, подобная адаптация украинского законодательства по отдельным направлениям происходит не только по отношению к законодательству ЕС, а и к законодательству США, Канады, России, Польши, ФРГ, Нидерландов и других стран, на что направлена соответствующая техническая помощь в виде различных проектов с целью усовершенствования законодательства и практики его применения по отдельным направлениям. Как правило, приоритеты ограничиваются коммерческим правом и правами человека, а также укреплением судебной власти. Нельзя сказать, что подобная деятельность носит негативный характер, поскольку все же объективно приближает правовую систему Украины к правовым стандартам развитых западных демократий. 2. Концепция "умеренной адаптации". Выводится из необходимости создания зоны свободной торговли с ЕС, а також распространения некоторых других преимуществ внутреннего рынка ЕС для Украины. Для нас концепция носит сугубо теоретический характер, поскольку не имеет международно-правовой основы и основывается на видении со стороны Европейской Комиссии будущих перспектив отношений со своими соседями, в том числе и с Украиной. В соответствии с посланием (коммюнике) Еврокомиссии Совету ЕС и Европарламенту "Расширенная Европа: новая система отношений с нашими восточными и южными соседями" от 11 марта 2003 года странам - соседям расширенного ЕС (и в том числе Украине) будет предложена новая перспектива сотрудничества в дальнейшем, после исполнения СПС. В обмен на конкретные достижения, которые связаны с успехами в проведении политической, экономической и институциональной реформ, основанных на совместных с ЕС ценностях, включая адаптацию законодательства к acquis communautaire ЕС (обычно переводится как "достижение сообщества", ближе всего соответствует нашему термину "правовая система" и охватывает не только нормативно-правовые акты, но и принципы, судебные прецеденты, практику правоприменения, общие политические цели и задачи), нам будет предоставлена перспектива использования преимуществ внутреннего рынка ЕС, а также возможность дальнейшей интеграции и либерализации для распространения сферы действия 4-х свобод ЕС (свобода перемещения товаров, лиц, услуг и капиталов) для нашей страны. Можно прогнозировать, что если подобное коммюнике будет утверждено на высшем политическом уровне ЕС, то следующим логическим шагом со стороны ЕС будет предложение заключить с Украиной не Соглашение про ассоциацию с обозначением перспективы членства в ЕС (так называемое "Европейское соглашение"), на чем настаивает высшее политическое руководство нашей страны, а Соглашение о соседстве, которое не предусматривает для нас ни перспективу членства, ни возможность участия в процедуре принятия совместных решений. Причем срок действия подобного Соглашения о соседстве - 10 лет и более в зависимости от того, как быстро страна-сосед может достигнуть уровня развития ЕС. По словам Президента Еврокомиссии Р. Проди: "Если страна достигнет этого уровня, она будет настолько близка к ЕС, насколько можно быть, не будучи членом". Впрочем есть и другой вариант - развивать наши отношения в формате СПС. По сравнению с СПС, которое регулирует наши отношения с ЕС на данный момент, предложенное Соглашение о соседстве имеет перспективный характер и предоставляет более широкие возможности для развития. Следует заметить, что от Украины уже сейчас ожидаются определенные успехи в адаптации законодательства не только к законодательству, но и к acquis ЕС, то есть выдвигаются более серьезные требования к адаптационному процессу в нашей стране, поскольку законодательство ЕС является только одним из элементов acquis communautaire. Официальный Брюссель ожидает реакции Украины на новое предложение о соседстве, которое исключает предоставление нашей стране перспективы членства в ЕС. По этому поводу полемизируют Р.Проди и член Еврокомиссии по вопросам внешних отношений К.Патен, анализируя причины, находящиеся в основе послания о соседстве: "На предсказуемый термин это наилучшая возможность для всех нас: укрепление сотрудничества между соседями таким способом, который не угрожает внутреннему равновесию Союза и не пробуждает нереалистических амбиций у тех, кто однажды планирует вступить в ЕС" (Информационный бюллетень Представительства Европейской Комиссии в Украине. Март. 2003. С. 9). 3. Концепция "максимальной адаптации". Исходя из этой концепции, необходимость проведения адатации непосредственно связана с перспективой членства в ЕС. Несмотря на заявления отдельных представителей Еврокомиссии о том, что Европейский Союз не может расширяться до Новой Зеландии, в Статье 49 Договора про Европейский Союз четко определено, что любое европейское государство может стать членом ЕС, если, разумеется, соответствует критериям членства. Причем в основе термина "европейское государство" - географический подход, то есть распространяется и на Украину. Данная концепция является принципиально новой для украинского адаптационного процесса и находит свое обоснование в Послании Президента України "Европейский выбор. Концептуальные основы стратегии экономического и социального развития Украины на 2002 - 2011 года", с которым он обратился к парламенту в апреле 2002 года. В документе, который имеет исключительно важное, конституционное значение для всех органов государственной власти и местного самоуправления, четко провозглашается, что "стержнем стратегии эеономического и социального развития на ближайшие десять лет должно стать создание реальных условий для решения главной геополитической задачи нашего государства - вступления Украины в Европейский Союз". Данная стратегическая линия документа конкретизирована в Послании Президента Украины к парламенту в этом году, где содержится специальный раздел, посвященный вопросам адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС. Исходя из содержания этого раздела, адаптация нам необходима прежде всего для "создания правовой базы для будущего вступления в ЕС". Как отмечается в этом документе, адаптация в перспективе не может ограничиваться только законодательством ЕС, но и должна основываться на общих принципах, ценностях и правовой культуре, включать не только принятие нормативно-правовых актов, но и правоприменение, развитие доктрины, изменение судебной и административной практики в соответствии с требованиями ЕС. За инициативой Президента Украины Верховной Радой 21 ноября 2002 была одобрена Концепция Общенациональной программы адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС. На основании этой концепции под руководством Министра юстиции А. Лавриновича за минимальное время был подготовлен проект этой программы, который уже одобрен Кабинетом Министров Украины, а также профильным Комитетом Верховной Рады по вопросам Европейской интеграции. Программа определяет механизм достижения Украиной соответствия третьему Копенгагенскому (полное прннятие acquis communautaire) и Мадридскому (эффективное применение адаптированного законодательства судебными и административными органами) критериям для того, чтобы Украина стала членом ЕС. Причем целью адаптации закорнодательства Украины до законодательства ЕС, в соответствии с Программой, является "достижение соответствия правовой системы Украины acquis communautaire с учетом критериев, которые выдвигаются Европейским Союзом к государствам, которые намереваются вступить в него". Программа также определяет основные понятия, институционный и нормативный механизм адаптации, основы финансового, кадрового, информационного и материально-технического обеспечения ее выполнения. Она является рамочным документом. Конкретные мероприятия по адаптации законодательства (в том числе институционные преобразования), прогнозируемые сроки их выполнения, перспективные объемы финансовых затрат (в том числе и на подготовку нормативно-правовых актов, обучение, институционные изменения, проведение сравнительно-правовых исследований, перевод актов законодательства ЕС, разработка словаря терминов европейского права, обеспечение необходимым оборудованием и создание единой информационной системы) определяются ежегодными планами выполнения Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза. Таким образом, дискуссия о том, зачем нам необходима адаптация, особенно поддерживаемая в украинских научных кругах, заканчивается. На первый план выходит необходимость создания правовых условий вступления Украины в ЕС, где адаптация законодательства Украины, в том числе и в приоритетных сферах, определенных статьей 51 СПС, является только первым этапом процесса приближения украинской правовой системы к acquis communautaire. Станислав Шевчук, |
| На попередню сторінку |