| Розвиток адміністративної юстиції як складова адміністративної та судової реформи |
| Належний судовий контроль у сфері державного управління та місцевого самоврядування повинні забезпечити органи судової влади. Важливою гарантією реалізації конституційного принципу відповідальності держави за свою діяльність перед людиною є право кожного оскаржувати в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. І вирішальну роль у забезпеченні законності, захисту порушених прав і свобод людини і громадянина у сфері адміністративно-правових відносин має відігравати адміністративна юстиція. Сучасний стан правового регулювання суспільних відносин у сфері судового захисту прав людини і громадянина від незаконних рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб визначається наявністю норм Конституції України та Цивільного процесуального кодексу України, що встановлюють права громадян на судове оскарження. Право на доступ до правосуддя та справедливий судовий розгляд у розумні терміни є однією з основних ознак кожної правової держави. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, які зобов\’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Складність проблем, що виникають в ході створення адміністративної юстиції на засадах європейської моделі принципів адміністративного права, в значній мірі є наслідком того типу організації державної влади, котрий панував в Україні протягом багатьох років до проголошення державної незалежності. Конституція України заклала підвалини для встановлення нового типу відносин між державою, а особливо, органами державної влади, органами самоврядування і громадянами. Адміністративна юстиція у демократичній, правовій державі уособлює собою механізм захисту від незаконного втручання органів державної влади, їх посадових осіб в особисте життя громадян. Кожен громадянин має право вирішити спір не лише з будь-якою фізичною чи юридичною особою, а й з державою. Це надзвичайно важлива конституційна норма, яка захищає законні права, свободи та інтереси громадян. Обов\’язок правової держави гарантувати суб\’єктивні права громадянина у відносинах з адміністративними органами також обумовлює необхідність створення адміністративної юстиції в Україні, яка б, з одного боку, захищала суб\’єктивні права громадян, а з іншого - забезпечувала б через свою судову практику законність діяльності органів державної влади і, таким чином, сприяла б укріпленню правопорядку в державі, розвитку управлінської діяльності, а також підвищенню її якості. Створення адміністративної юстиції сприятиме покращанню влади шляхом виправлення правових помилок в діяльності органів державної влади . Разом з тим слід зазначити, що призначення адміністративної юстиції повинно полягати у здійсненні тільки правового контролю, а не контролю за доцільністю управлінської діяльності. Адміністративно-правовий захист повинен бути саме судовим правовим захистом, бо саме суди найбільш відповідають вимогам незалежності та неупередженості, що ставляться перед правозахисними органами. Особливо це важливо в такій галузі, яка містить в собі багато від такого імперативного початку, як управління. На підставі статті 55 Основного Закону, завдяки створенню адміністративної юстиції, буде гарантовано не тільки сприяння укріпленню правопорядку в сфері управлінської діяльності, а й надано можливість окремому індивідууму реалізувати свої права по відношенню до органів державної влади шляхом оскарження їх неправомірних рішень, дій чи бездіяльності. З часу прийняття Конституції, а саме з 1996 року, в Україні багато зроблено на шляху здійснення адміністративної та судової реформ. Серед етапів розвитку адміністративної юстиції як складової адміністративної та судової реформ можна виділити наступні: Для повноцінного запровадження в Україні такої форми судового захисту, як адміністративна юстиція, необхідним є створення належної правової бази. На сьогоднішній день відповідно до Цивільного процесуального кодексу України справи, які виникають із адміністративно-правових відносин, розглядаються в загальних судах. Але специфіка розгляду цих справ вимагає створення нових організаційно-правових форм і наявності особливої суддівської кваліфікації у цій сфері. Існування спеціалізованих судів має забезпечити здійснення правосуддя з врахуванням особливостей завдань кожного виду судочинства на більш високому професійному рівні. Конституція визначила лише загальні контури і встановила основні принципи побудови і діяльності судів. І наступним важливим кроком судово-правової реформи, безумовно, стало прийняття 7 лютого 2002 року Верховною Радою України Закону України "Про судоустрій України", який визначає правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні, систему судів загальної юрисдикції, основні вимоги щодо формування корпусу професійних суддів, систему та порядок здійснення суддівського самоврядування, а також встановлює загальний порядок забезпечення діяльності судів та регулює інші питання судоустрою. Даний Закон набув чинності і введений в дію з 1 червня 2002 року. Відповідно до вимог цього Закону протягом трьох років, тобто в період з 1 червня 2002 року по 1 червня 2005 року, необхідно запровадити систему спеціалізованих адміністративних судів, що є новим для судової системи України. Закон передбачає поетапну побудову системи адміністративних судів. Так, вже в 2002 році цим Законом передбачено створення Вищого адміністративного суду України, який має забезпечити узагальнення практики застосування судами чинного законодавства в публічно-правовій сфері суспільних відносин. На реалізацію цих положень Президентом України було видано Укази "Про Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України" від 1 жовтня 2002 року та "Про кількість суддів Апеляційного суду України, Касаційного суду України та Вищого адміністративного суду України" від 7 листопада 2002 року. Щодо побудови апеляційних та місцевих адміністративних судів, то згідно з Прикінцевими та перехідними положеннями Закону "Про судоустрій України" до їх створення розгляд справ, віднесених до підсудності адміністративних місцевих судів, здійснюють місцеві загальні суди, а справ, що належать до підсудності адміністративних апеляційних судів та Вищого адміністративного суду України, - відповідні загальні апеляційні суди та Касаційний суд України, в порядку, встановленому процесуальним законом, шляхом запровадження спеціалізації суддів з розгляду справ адміністративної юрисдикції, в тому числі утворення судових колегій у справах зазначеної юрисдикції, до введення в дію процесуального закону, що регулює порядок розгляду справ даної юрисдикції відповідно до цього Закону. Прийняття цього Закону обумовлює також необхідність вжиття невідкладних заходів організаційного характеру щодо реалізації його положень. 5 червня 2002 року постановою Кабінету Міністрів України був затверджений План заходів організаційного забезпечення виконання у 2002 році Закону України "Про судоустрій України", який, зокрема, передбачає першочергові заходи щодо запровадження системи адміністративних судів і забезпечення їх діяльності. В той же час тільки рік пройшов після прийняття Верховною Радою України Закону України "Про судоустрій України", і вже можливі корективи системи судів, передбачених цим Законом, і все більшу підтримку знаходить позиція Міністерства юстиції України відносно неконституційності норм Закону щодо існування Касаційного суду України. Безумовно, останню крапку у цій дискусії поставить Конституційний Суд України. Але Міністерством юстиції підготовлено відповідний проект Закону "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій України". На нашу думку, виключення з системи судів зайвих ланок тільки прискорить створення системи адміністративних судів, навіть з огляду на фінансові та організаційні проблеми. Слід також відмітити, що наявність адміністративного судочинства органічно обумовлює і створення процесуального інструментарію. З метою уніфікації процесуального законодавства та приведення його положень до Конституції України та Закону України "Про судоустрій України" Міністерством юстиції України розроблено та подано до Кабінету Міністрів України проекти нових Цивільного процесуального кодексу України та Кримінально-процесуального кодексу України. 29 травня 2003 року зазначені проекти кодексів подані Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України і вже прийняті у першому читанні. Права і обов`язки органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб є складовою частиною адміністративно-правових відносин, і порушення цих прав та невиконання обов`язків повинні оскаржуватись тільки в адміністративно-правовому порядку. Оскарження і є предметом адміністративної юстиції в Україні. У проекті нового Цивільного процесуального кодексу України відсутні положення щодо вирішення спорів, що виникають у галузі державного управління, оскільки такі справи будуть розглядатися адміністративними судами. Нагальним на сьогодні є формування законодавчої бази для введення адміністративної юстиції в Україні. В даний час слід підкреслити невідповідність самого підходу до правового регулювання судового захисту прав людини і громадянина в Україні. Цивільний процесуальний кодекс України кодифікує процесуальні норми приватного права, в той час, коли адміністративне право - це галузь публічного права. У зв`язку з цим важливим є прийняття Адміністративного процесуального кодексу України. Існуючий на цей час в державі Закон України "Про звернення громадян" та норми окремих глав Цивільного процесуального кодексу України є недостатніми для адміністративно-правового захисту прав громадян. Міністерство юстиції брало участь у робочій групі Кабінету Міністрів України під керівництвом Першого заступника Голови Верховного Суду України В.С. Стефанюка у розробці проекту Адміністративного процесуального кодексу України. Після розроблення кодексу Мін\’юстом неодноразово здійснювалася його правова експертиза. Також Міністерством юстиції здійснювалася правова експертиза альтернативного проекту Адміністративного процесуального кодексу України, розробленого народними депутатами України. На сьогодні ці два проекти об`єднані в один, і консолідований проект Адміністративно-процесуального кодексу України знаходиться на розгляді у Верховній Раді України. Міністерство юстиції України підтримує цей проект, і, безперечно, його прийняття є вкрай необхідним, оскільки він має стати правовою основою для діяльності адміністративних судів щодо здійснення правосуддя при публічно-правових спорах у сфері державного управління та місцевого самоврядування. Важливість Адміністративного процесуального кодексу, його значення не можна переоцінити, оскільки його прийняття створить належні умови для розбудови демократичної, соціальної, правової держави, утвердження і забезпечення прав людини і громадянина шляхом здійснення судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості. Завданнями адміністративного судочинства є захист прав і свобод людини і громадянина, законних інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб\’єктів, які здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства або на виконання делегованих повноважень. Основними принципами здійснення правосуддя в адміністративних судах є верховенство права, законність, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальність сторін, офіційне з\’ясування всіх обставин справи та повне фіксування судового процесу технічними засобами, забезпечення апеляційного і касаційного оскарження рішення адміністративного суду, обов\’язковість рішень адміністративного суду. Адміністративний процесуальний кодекс має встановити порядок оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, процедуру судочинства по справах, що виникають із адміністративно-правових відносин, повноваження адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, порядок звернення до адміністративних судів тощо. Разом з тим цей проект Кодексу потребує ще деякого доопрацювання. Так, частиною третьою статті 23 проекту Кодексу передбачено, що адміністративні справи з приводу оскарження нормативних актів Президента України, вищого чи центрального органу виконавчої влади вирішуються Київським окружним адміністративним судом. Водночас слід зазначити, що відповідно до підпункту 1.1 пункту 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 травня 2002 року N 8-рп (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб) положення про поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі, означає, що до юрисдикції Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції належить, відповідно до їх повноважень, вирішення питань, що мають правовий характер, зокрема тих, які виникають у зв\’язку з призначенням чи звільненням певних посадових осіб Президентом України або Верховною Радою України (частина друга статті 124). Згідно з підпунктом 1.2 резолютивної частини зазначеного Рішення вирішення Конституційним Судом України питань щодо відповідності Конституції України (конституційності) актів Президента України та правових актів Верховної Ради України не виключає можливості оскарження до судів загальної юрисдикції актів Президента України або постанов Верховної Ради України індивідуального характеру з питань призначення на посади чи звільнення з посад стосовно їх законності, за винятком положень тих актів, які є наслідком конституційно-політичної відповідальності (статті 115, 122 та інші Конституції України) посадових осіб. Статтею 21 проекту Кодексу визначається предметна підсудність адміністративних справ місцевим адміністративним судам. Так, зазначеною статтею передбачено, що місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією із сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам, а також усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб\’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності. До місцевих загальних судів або за вибором заявника окружним адміністративним судом запропоновано віднести вирішення справ щодо оскарження дій чи бездіяльності посадових та службових осіб місцевих органів виконавчої влади. Також встановлено, що у разі невизначеності предметної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адміністративним судом за вибором заявника. Проте відповідно до частини другої статті 22 Закону України "Про судоустрій України" місцеві загальні суди розглядають кримінальні та цивільні справи, а також справи про адміністративні правопорушення. Місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов\’язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції), крім справ адміністративної юрисдикції у сфері військового управління, розгляд яких здійснюють військові суди (частина четверта статті 22 Закону). Разом з тим пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень проекту Кодексу передбачено, що з набранням чинності цим Кодексом суди загальної юрисдикції, які не є адміністративними, припиняють приймання заяв і скарг, розгляд яких віднесено законом до підсудності адміністративних судів, і завершують розгляд таких заяв і скарг у порядку, що був встановлений для їхнього розгляду до набрання чинності цим Кодексом. Оскарження судових рішень судів загальної юрисдикції, які не є адміністративними, за результатами розгляду цих справ здійснюється згідно з вибором особи, що оскаржує рішення, до суду вищої інстанції у порядку, що був встановлений до набрання чинності цим Кодексом, або до відповідного адміністративного суду в порядку, встановленому цим Кодексом . Враховуючи вищенаведене, а також те, що порядок вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин місцевими загальними судами, визначений статтею 21 проекту, носить тимчасовий характер до утворення системи адміністративних судів згідно з Законом "Про судоустрій України", визначення його у проекті Кодексу як загальне правило є недоцільним. Ці та інші зауваження Міністерства юстиції повинні бути враховані при його доопрацюванні. Незважаючи на деякі розбіжності позицій та спірні моменти проекту Адміністративного процесуального кодексу, які обов`язково будуть усунуті при його розгляді у Верховній Раді України, його прийняття, на чому я ще раз наголошую, є надзвичайно актуальним, оскільки без належного процесуального інструментарію робота наведених вище спеціалізованих судів, в кращому випадку, матиме мінімальну ефективність, а в гіршому - буде практично паралізована. Отже, адміністративна, судова реформи в Україні охоплюють багато напрямків життя держави і мають на меті головне - забезпечення належних гарантій захисту прав і законних інтересів людини і громадянина. Все вищенаведене ще раз підкреслює, що перші практичні кроки по реформуванню адміністративної юстиції України вже здійснені. Але ж реформа на цьому не закінчується, вона має носити системний та послідовний характер, здійснюватися у взаємозв\’язку та взаємодії між судовою, законодавчою і виконавчою гілками державної влади. Заступник Державного секретаря Міністерства |
| На попередню сторінку |