Право, виступаючи багатоаспектним явищем, формується на перетині правової свідомості і правової практики. В кінцевому рахунку, право завжди за своїм змістом ототожнюється з системою правових норм, а за формою – з системою правових приписів.

Робота з правовими приписами – процес надзвичайно складний, вимагає великого запасу різнобічних знань, життєвого досвіду, серйозних спостережень за явищами суспільного буття, їх ретельного аналізу, неупередженої, об’єктивної оцінки. Визначаючи зміст правового припису, нормопроектувальник повинен забезпечити його відповідність цілям, які передбачається досягти прийняттям відповідного проекту нормативного акта; змісту основних приписів конституції, міжнародних угод та інших актів вищої юридичної сили; принципам відповідної галузі права; юридичній практиці тощо. Все це дозволяє дійти певних висновків стосовно шляхів нормативного урегулювання суспільних відносин. Нормативно-регулятивний характер правових приписів зумовлює досить високий рівень відображення в них об’єктивної реальності. Вони як би наближуються до наукового відображення дійсності.

Таким чином нормативні приписи уявляються взаємним балансом між політичною доцільністю та довершеністю змісту і зовнішньої форми (творчого та наукового ідеалу).

У зв’язку з цим доцільним було б виокремити такі взаємопов`язані й взаємозумовлюючі процеси юридичного характеру, як законодавчий та нормотворчий. Ці процеси мають різнитися не лише своїми суб’єктами, метою, а й методами досягнення "власного" результату. Останнє вказує на різницю в правовій природі цих процесів і спонукає до виокремлення в системі права інститутів "законодавчого" та "законопроектного", "нормотворчого" проваджень.

Якщо законодавча функція притаманна лише парламенту, як єдиному представницькому органу держави, та випливає з самої природи законодавчої влади, то функція нормотворчості у широкому розумінні властива як законодавчій (у межах законотворчої діяльності), так і виконавчій владі (у межах підготовки та прийняття підзаконних нормативно-правових актів та законопроектної діяльності).

Викладене дає підстави вичленити суб’єкти законодавчої діяльності та суб’єкти законопроектної, нормотворчої діяльності. Перші - покликані репрезентувати більшість електорату, вказуючи, тим самим, на існування владної сили, наділеної правом видавати нормативно-правові акти, яка займає провідне місце у легітимації правових актів. Другі - мають володіти необхідним теоретичним рівнем правової свідомості. До того ж, і перші, і другі мають бути носіями відповідної правової культури, яка притаманна нації та знаходиться у відповідності з конституйованим правовим порядком. Інакше, нормативно-правові акти можуть бути нелегітимними, не в повній мірі відповідати нагальним потребам нації і рівню розвитку суспільних відносин, а то й не чинними взагалі.

Нормотворчий процес характеризується структурованістю, поетапністю та закономірною послідовністю. Це спеціальна організаційно-правова діяльність уповноважених суб’єктів, яка полягає в ініціюванні, підготовці, розгляді проектів нормативно-правових актів, прийнятті нормативних актів та введенні їх у дію.

Як будь-яка процесуальна діяльність, нормотворчість виникає лише при наявності відповідного юридичного факту. Підставою виникнення нормотворчого процесу є ухвалення офіційного рішення про підготовку проекту нормативного акта.

Прийняття рішення про підготовку відповідного проекту нормативно-правового акта є початком нормотворчого процесу, являє собою його першу самостійну стадію. З прийняттям такого рішення виникає зобов’язання відповідних органів підготовити початковий текст проекту, визначити тему майбутнього акта та його загальну спрямованість.

Законодавчий процес посідає пріоритетне місце в правотворчості. Він має зазнати істотної зміни: закони повинні розробляти та приймати професійні юристи із залученням науковців, практиків та зацікавлених органів.

Сьогодні така важлива функція, як розроблення проектів законів, що вносяться Президентом України та Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України, крім проектів, щодо яких законами України та актами Президента України встановлено інший порядок розроблення, покладена на Міністерство юстиції як головного розробника.

З 1 липня 2004 р. Міністерство юстиції здійснює функції головного розробника проектів законів, що стосуються прав і свобод людини, відносин між громадянином і державною владою, конституційного устрою, повноважень і взаємовідносин органів державної влади, судоустрою та судочинства, цивільного і кримінального законодавства; з 1 січня 2006 р. - інших проектів законів. Якщо підсумувати цю діяльність у 2004 році, то слід зазначити, що для Міністерства юстиції це був рік напруженої праці, запровадження нових форм роботи у виконанні усіх функцій і повноважень міністерства, зокрема таких важливих, як реалізація державної правової політики, удосконалення національної правової системи, розвиток законодавства, яке б відповідало європейським стандартам, потребам захисту прав і свобод громадян, суті і природі нових соціальних і економічних відносин.

Ми можемо констатувати наявність певних позитивних змін у нормотворчій діяльності не тільки Мін’юсту, а також і центральних органів виконавчої влади в цілому. Так, аналіз виконання плану законопроектної роботи у 2004 році у порівнянні з 2003 роком свідчить про зростання кількісних та якісних показників нормотворчої діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Якщо у 2003 році розроблялося 129 законопроектів, то у 2004 – 172. Показник виконання планів законопроектної роботи за підсумками 2003 року складає 52%, за 2004 рік - 72%. Міністерством юстиції у 2004 році розроблено 30 законопроектів із 44, передбачених Планом. Виконання 14 пунктів Плану перенесено на 2005 рік, розроблення інших законопроектів втратило актуальність тощо. Всього ж із урахуванням зазначених законопроектів та на виконання актів і доручень Президента України, Кабінету Міністрів України протягом 2004 року розроблено в 2,5 раза більше законопроектів (64) , ніж було у 2003 році (24).

Що стосується якісних показників, то при значних темпах зростання законопроектної діяльності вони, на жаль, відносно стабільні (якщо проект Плану на 2005 рік містить 75 законопроектів про внесення змін та 51 базових, то План на 2004 рік відповідно – 79 та 60).

Такий показник характеризує не тільки стан законопроектної діяльності в сфері органів виконавчої влади, відповідна тенденція протягом багатьох років супроводжує законотворчу діяльність держави та притаманна всьому правовому масиву.

Наявність великої кількості змін у нещодавно прийнятих законах та недостатня кількість процесуальних норм зумовлюють нестабільність національного законодавства, а диспропорції у співвідношенні між законами і підзаконними актами на користь останніх ускладнюють процеси правореалізації. Це досить гостра проблема правотворчості сьогодення, оскільки очевидно, що за майже 14 років незалежності належно творчим наше законодавство не стало.

Активізація законотворчої діяльності, з одного боку, та незмінний високий показник законопроектів, що пропонують внесення змін, – з іншого, свідчать про те, що у більшості нинішніх законів відсутні такі якості, як гнучкість, дієвість, універсальність, а головне, результативність, що притаманні закону як нормативному регулятору суспільних відносин.

Особливе мистецтво нормотворчості полягає в тому, щоб у процесі підготовки нормативних актів передбачити в перспективі їх ефективну реалізацію. Кожний нормативний документ повинен бути професійним і корисним. Як відомо, першим кроком до підвищення якості законопроектної діяльності є належна організація цього процесу.

Сьогодні вже ні у кого не виникає сумнівів, що нормативний документ повинні розробляти професійні юристи із залученням науковців та практиків.

Тому досить ефективним засобом підвищення якості нормотворчої діяльності як процесу та, відповідно, його кінцевого результату – нормативно-правового акта є створення нормопроектних робочих груп.

Основними завданнями нормопроектної робочої групи є підготовка якісного змісту проекту, а також координація зусиль центральних органів виконавчої влади та інших органів під час розробки проекту.

Так, з 62 законопроектів, включених до Плану законопроектної роботи Міністерства юстиції України на 2005 рік, 44 законопроекти потребують створення робочих груп на базі Мін’юсту із залученням представників інших органів виконавчої влади, а особливо науковців.

Участь науковців повинна бути не тільки в обговоренні вже готового проекту, хоча й це дуже важливо, а й головним чином в підготовчих роботах, в складанні і редагуванні тексту, адже вчені заклали значний фундамент кодифікації законодавства, внесли і вносять значний вклад у справу вдосконалення правових норм. Такий вклад міг бути ще вагомішим, якби вчені більш систематичніше залучались до законопроектних робіт, до розробки всіх основних проектів нормативно-правових актів.

Що стосується складу робочих груп, то він визначається змістом та сферою дії нормативно-правого акта, який планується розробити.

До складу робочих органів включаються представники центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також народні депутати України, представники інших органів, представники громадських організацій, науковці.

Як показує аналіз складу робочих груп, утворених Міністерством юстиції у 2005 році, загальний показник участі у складі нормопроектних робочих груп науковців порівняно невисокий.

У 2005 році до участі у розробленні законопроектів будуть залучені 1 доктор юридичних наук, 2 кандидати юридичних наук, 2 кандидати технічних наук, що становить лише 1,7% від загальної кількості представників міністерств та інших зацікавлених органів.

В середньому найбільший показник у складі робочих груп (38,8%) становлять начальники управлінь; 23,6% - головні спеціалісти, 17,8% - директори департаментів, 8,7% - заступники Міністра юстиції, 7% - провідні спеціалісти, 2,7% - спеціалісти І категорії, 1,4% - заступники начальників управлінь.

Утворюється робоча група двома способами.

По-перше, на виконання доручення вищестоящого органу.

Так, відповідно до розділу 4 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року № 915, Кабінет Міністрів України з метою забезпечення розроблення проектів актів законодавства (крім законопроектів, головним розробником яких є Мін’юст) може утворювати постійні і тимчасові робочі органи.

Так, зокрема, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.02.2003 № 74-р утворено робочу групу з підготовки проекту Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. До складу цієї робочої групи ввійшли представники Комітету ВРУ з європейської інтеграції, Міністерства юстиції, Мінекономіки, Держпідприємництва, Міністерства закордонних справ, інших органів державної влади. Результатом її діяльності є прийняття Верховною Радою України 18 березня 2004 року Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС та створення ефективного механізму її реалізації має стати важливим фактором, новим підходом до проведення правової реформи в Україні та просування нашої держави до Європейського Союзу.

По-друге, робоча група може бути утворена за власною ініціативою органом, на який покладено обов’язок підготувати проект нормативно-правового акта. Так, у випадку, якщо Міністерство юстиції України визначене головним розробником проекту, Мін`юст може ініціювати створення робочої групи. Склад такої робочої групи затверджується наказом Міністерства юстиції України.

Наприклад, відповідно до наказу Міністерства юстиції України № 93/7 від 19.01.2005 року про створення робочої групи з підготовки проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про боротьбу із захворюванням на туберкульоз" до підготовки проекту Закону передбачається залучити представників Міністерства юстиції України, Міністерства праці та соціальної політики, Державного комітету України з нагляду за охороною праці, Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства внутрішніх справ України, центральної санітарно-епідеміологічної станції Міністерства внутрішніх справ.

На робочу групу покладаються функції головного розробника. А саме:

• аналіз стану справ у відповідній сфері правового регулювання та причини, які обумовлюють необхідність підготовки проекту нормативно-правового акта;
• підготовка проекту;
• перевірка, у разі потреби, проекту на відповідність міжнародним зобов’язанням України та основним положенням законодавства ЄС;
• у разі розроблення проекту регуляторного акта проведення аналізу його регуляторного впливу, який надсилається Держпідприємництву;
• узгодження проекту із зацікавленими органами, у разі отримання зауважень до проекту опрацювання їх та внесення необхідних поправок;
• усунення можливих розбіжностей щодо проекту. З цією метою організовується та проводиться детальне обговорення варіантів рішень із спірних позицій та оцінок за участю міністрів, інших керівників зацікавлених органів, які мають зауваження;
• направлення проекту нормативно-правового акта Міністерству юстиції України.

Взагалі найкращий спосіб підготовки проекту нормативно-правового акта, особливо акта, що регулює найбільш важливі суспільні відносини, полягає в роботі над ним на двох стадіях, а саме, на стадіях розроблення концепції акта та формулювання тексту проекту акта на основі обраної концепції.

Для поліпшення якості підготовки проектів найефективнішим підходом, безперечно, є визнання того, що розроблення концепції становить фундаментальну передумову підготовки проектів нормативних актів. Тим самим забезпечується застосування процедур та прийомів, завдяки яким є більше можливостей привнести виважені відповіді на головні питання, особливо, коли йдеться про впровадження складних та важких реформ.

В Україні, наприклад, такими розробками були концепції судово-правової реформи (1992 р.), Конституції України (1994 р.), адміністративної реформи (1998 р.), розвитку національного законодавства тощо.

Таке визнання ролі розроблення концепції є необхідним, зокрема, при бажанні здійснити більш системні дослідження ролі проекту акта, ніж дослідження, які здійснюються в даний час. Йдеться про вивчення функції майбутнього нормативно-правового акта, перевірку передбачуваних наслідків державного втручання. Яких ресурсів потребуватиме впровадження норм, що розглядаються? Якими будуть наслідки для інших нормативно-правових актів, чинних чи тих, що готуються? Чи вплив на суспільство буде таким, як бажано? Яким є ризик зворотних ефектів, тобто небажаних і шкідливих наслідків?

Водночас, варто ще раз звернути особливу увагу на вимоги Тимчасового Регламенту Кабінету Міністрів України, зокрема, пп. 1,4,6 розділу V постанови Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 р. № 915 "Про затвердження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України" в частині того, що законопроекти, головним розробником яких є Мін’юст, розробляються на основі схвалюваних Кабінетом Міністрів України концепцій.

Розроблення концепцій передбачається відповідними планами нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів, актами Кабінету Міністрів, рішеннями урядових комітетів, а також дорученнями Прем’єр-міністра, Першого віце-прем’єр-міністра, Віце-прем’єр-міністра (відповідно до розподілу функціональних повноважень), а також ініціативою керівників органів виконавчої влади.

Концепції розробляються органами виконавчої влади, до компетенції яких належить вирішення тих чи інших питань, узгоджуються із заінтересованими органами виконавчої влади, установами та організаціями, подаються Кабінетові Міністрів та готуються його Секретаріатом для розгляду Кабінетом Міністрів в установленому порядку.

Відповідно до розділу 5 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України концепція повинна мати шість розділів.

У першому розділі концепції "Проблема" дається формулювання проблеми, яка має бути врегульована, окреслюються її масштаби та дається пояснення, чому це питання є пріоритетним для вирішення.

У другому розділі "Суттєві фактори" викладаються статистичні, аналітичні, інші дані, які мають бути прийняті до уваги під час прийняття рішення.

У розділі "Альтернативи" дається ґрунтовний виклад різних можливих варіантів вирішення питання, що розглядається. Аналіз та порівняння таких варіантів проводяться за такими критеріями:

• ефективність втілення відповідної стратегічної цілі урядової політики та вплив варіанта пропонованого рішення на її інші важливі напрями;
• суттєві наслідки та ризик, пов’язані з втіленням відповідного варіанта, такі як фінансово-економічні (включаючи вартість запровадження нових положень), правові, соціальні, міжнародні тощо.

У четвертому розділі "Узгодження" чітко визначаються будь-які протилежні точки зору та розбіжності в позиціях заінтересованих органів виконавчої влади, які виникли в ході консультацій та узгодження запропонованого варіанта рішення.

У розділі "Оптимальний варіант" рекомендується прийняття Кабінетом Міністрів оптимального варіанта рішення, дається перелік аргументів на його користь.

В останньому шостому розділі концепції надається вичерпний перелік заходів, які мають бути здійснені для впровадження рекомендованого рішення (перелік нормативно-правових актів, які потрібно прийняти, адміністративних заходів, питання кадрового забезпечення тощо).

Затверджується концепція розпорядженням Кабінету Міністрів. Проект такого розпорядження повинен містити пропозиції щодо рішення Кабінету Міністрів з детальним описом всіх суттєвих складових обраного варіанта у формулюваннях, які б не допускали іншого тлумачення запропонованого вибору варіанта вирішення питання і були б достатні як завдання для розроблення відповідного проекту акта.

Таким чином, головними завданнями концепції майбутнього закону є, по-перше, чітке відображення основної ідеї майбутнього нормативного акта, його задуму, шляхів, методів, засобів та механізмів організаційно-законодавчого розв’язання певної суспільної проблеми (спосіб і характер правового регулювання); по-друге, наявність основних засадних положень проекту в цілому та його складових частин; по-третє, визначення структури проекту, розміщення матеріалу по розділах і главах, шляхів подальшої роботи по його змістовній підготовці і техніко-юридичному оформленню.

У зміст концепції проекту включаються такі параметри, як його загальний зміст, основні ідеї, характеристика і загальний план. В залежності від наукової обґрунтованості концепції визначаються терміни прийняття акта, перевіряється його якість і ефективність. У концепції нормативного акта вказується також і віднесення його до відповідного ієрархічного рівня правової системи, що є особливо важливим на даному етапі її формування.

Наступним етапом розробки проекту нормативно-правового акта (за умови прийняття відповідної концепції) є формулювання його тексту.

Підготовка тексту проекту нормативно–правового акта – це спеціалізована юридична діяльність, яка вимагає спеціальних знань і відповідної практики. Ця робота не може виконуватися будь-яким юристом, адже такий досвід не набувається ні в процесі юридичної освіти, ні в ході звичайної юридичної практики. Підготовка тексту проекту вимагає систематичного і часто дуже прискіпливого використання специфічних навичок проведення аналізу та редагування проекту.

Головним завданням робочої групи при підготовці тексту є перенесення концепції проекту у площину єдиної системи нормативних правил.

Нормотворча діяльність передбачає чітке уявлення робочої групи про правову норму, її структуру та види. Таке знання теоретичних засад дозволяє доцільно розташувати матеріал проекту у логічній послідовності його нормативно-правового змісту.

Зупинимось на основних аспектах змісту та структури правової норми.

Правова норма – це формально-обов’язкове правило поведінки, яке має загальний характер, встановлюється або санкціонується державою з метою регулювання суспільних відносин і забезпечується її організаційною, виховною та примусовою діяльністю.

Загальний характер правових норм означає відсутність конкретності (персоніфікації) адресату та неодноразовість їх дотримання, виконання та застосування. Саме цим, як зазначалось, правові норми відрізняються від ненормативних (індивідуальних) юридичних рішень (наприклад, вирок суду по конкретній справі, присвоєння почесного звання конкретній особі).

Правова норма складається з трьох структурних частин або елементів, що називаються у юридичній теорії і практиці гіпотезою, диспозицією і санкцією.

Завдяки їх органічному зв’язку утворюється цілісна єдність правової норми , що дозволяє досягти головної мети її створення – здатності ефективно врегулювати певне коло суспільних відносин.

В юридичній теорії визначено безліч класифікацій правових норм: імперативні та диспозитивні; загальні, спеціальні та виняткові; норми органів законодавчої влади, норми глави держави, норми органів місцевого самоврядування, юридичні норми, встановлені громадськими об’єднаннями.

У даному випадку немає потреби докладно розглядати ці класифікації, але важливо відзначити, що вони відносяться не до правової норми, а до її структурних особливостей, способів викладення тексту нормативно-правового акта.

Одним із способів внутрішньої організації, а також зовнішнього прояву правових норм, який засвідчує їх державну загальнообов’язковість, є нормативно-правовий акт.

Нормативно-правовий акт – це письмовий документ компетентного органу, в якому закріплено забезпечуване ним формально обов’язкове правило поведінки загального характеру.

За юридичною силою нормативно-правові акти поділяються на закони та підзаконні нормативно-правові акти.

Закон – це нормативно-правовий акт вищого представницького органу державної влади або самого народу, який регулює найбільш важливі суспільні відносини, виражає волю й інтереси більшості населення і має вищу юридичну силу щодо всіх інших нормативно-правових актів.

Підзаконні нормативно-правові акти – це нормативні акти компетентних органів, що видаються на підставі закону, відповідно до закону і для його виконання.

Але розробка проекту нормативно-правового акта вимагає не тільки досконалого володіння теоретичними категоріями, а й вміння орієнтуватись в усьому правовому масиві з його недоліками та прогалинами, вміння змоделювати правові наслідки застосування майбутнього закону як окремо, так і в поєднанні з діючими нормативними актами в цій сфері.

Щоб створити універсальний правовий документ, який би органічно поєднувався з усією системою діючих правових норм, передбачити в ньому дієвий механізм його реалізації, необхідні стратегічне моделювання його впливу на певні суспільні відносини, можливо, формулювання декількох варіантів розв’язання проблеми та їх порівняння, використання досягнень вітчизняної та зарубіжної практики та науки.

З цією метою, крім глибоких теоретичних знань, робоча нормопроектна група повинна володіти досить великим обсягом інформації, що стосується або може стосуватись сфери дії майбутнього нормативного акта.

Діяльність робочої нормопроектної групи повинна спиратись на певні правила інформаційного забезпечення.

Запитувана та надана інформація повинна бути об’єктивною та достовірною, завчасною та повною, її об’єм та характер повинні відповідати стадіям нормотворчого процесу, бути доступними та зручними при користуванні.

Так, інформаційне забезпечення нормотворчого процесу припускає використання інформації різних видів:

• про фактичний стан регульованої сфери суспільних відносин, а також про можливі тенденції та перспективи їх розвитку;
• про стан законодавства, наявність актів у цій сфері правовідносин;
• про закордонний досвід правового регулювання цієї сфери;
• наукової інформації, яка включає концепції, теоретичні розробки проблем;
• розрахункової - яка включає економічну, комерційну, фінансову, демографічну, технічну інформацію;
• прогнозної інформації щодо можливих наслідків дії нормативно-правового акта;
• соціальної інформації – суспільної думки;
• альтернативних проектів та варіантів рішень;
• експертних оцінок та висновків.

Підготовка тексту проекту нормативно-правового акта як окрема стадія нормотворчого процесу включає три самостійні стадії:

1. Попередні роботи, що передують складанню тексту проекту (затвердження плану і графіка роботи над проектом; підбір матеріалів, необхідних для розробки проекту: відомості про закордонне законодавство та практику його застосування, про досвід регулювання відповідних питань у закордонних країнах. Нарешті, ознайомлення з науковою літературою, а також із практикою підготовки відповідних проектів в інших органах). Ретельне врахування діючого законодавства, що дозволяє уникнути повторень нормативних приписів у різних актах, неузгодженості і протиріччя.

Кращому розумінню проблем, які виникають у процесі нормотворчості та удосконалення законодавства, слугує періодично поновлюваний "Огляд законодавства України та пропозиції щодо його удосконалення", який щорічно готується Міністерством юстиції. "Огляд …" сприяє узгодженій послідовній нормопроектній роботі центральних органів виконавчої влади, слугує орієнтиром для нормотворчої діяльності не тільки Міністерства юстиції, але й усієї виконавчої влади в цілому.

Ґрунтуючись на рішенні про підготовку нормативного акта, а також на аналізі чинних по зазначеному питанню норм та існуючої практики їх застосування, розробник проекту – робоча група дійде висновку про те:

• які конкретні цілі повинні переслідуватися прийняттям даного акта;
• одні або декілька актів потрібно готувати;
• чи варто розробити проект нового акта або обмежитися пропозиціями про внесення змін чи доповнень у чинні акти;
• які додаткові додатки та інструкції необхідно скласти.

Після вирішення питань стосовно мети, межі дії, юридичної сили та форми майбутнього акта головний розробник - робоча група звичайно переходить до розробки його загальної схеми, яка окреслює основні, принципові положення проекту. Таку схему доцільно погодити з представниками зацікавлених органів для того, щоб виключити можливість істотних прогалин майбутнього правового регулювання та зайвої роботи над текстом норм, внесення яких у проект може виявитися непотрібним.

Загальну схему найбільш великих актів доцільно виносити на затвердження органу, що прийняв рішення про підготовку проекту.

2. Формулювання тексту початкового варіанта проекту:

Як показує практика, робоча група не завжди готує проект у цілому. При виробленні проектів значних за розміром нормативно-правових актів різні глави, а навіть окремі статті, готуються членами комісії, найбільш компетентними у вирішенні цього питання. Потім готовий варіант глави або статті обговорюється й остаточно доопрацьовується на засіданні робочої групи.

Може бути й так, що одну й ту саму статтю або главу проекту паралельно розробляють декілька авторів і в процесі обговорення остаточно приймається найкращий варіант.

Але при розробці проектів актів поточної правотворчості варто прагнути до того, щоб проект переліку актів, що втрачають силу і змінених у зв’язку з виданням нового акта, готувався як складова частина проекту основного акта.

У процесі складання проектів деяких актів виникає необхідність підготовки інших актів з метою їх розвитку і конкретизації.

У практиці нормотворчості деяких закордонних країн застосовується інший прийом: одночасне вироблення актів усіх "рівнів" по даному питанню — від закону до інструкцій міністерств і відомств. Це сприяє правильному застосуванню норм, попереджує неоднозначне тлумачення нормативно-правових актів.

Тому роботу з підготовки основного та конкретизуючого актів доцільно починати одночасно.

3. Попереднє обговорення, доопрацювання та узгодження проекту.

Ця стадія завершує підготовку тексту проекту. У процесі її здійснення проект остаточно доопрацьовується й оформляється для внесення на розгляд органу, що приймає акт, або суб’єкта законодавчої ініціативи.

Попереднє обговорення проекту, яке відбувається до його внесення в орган, що приймає акт, - один з етапів підготовки тексту проекту, під час якого безпосереднє формулювання тексту, його обговорення й доопрацювання тісно сплетені один з одним. Наприклад, якщо під час обговорення проекту робочою групою в його текст вносяться поправки та доповнення, одночасно відбуваються обговорення та складання тексту проекту, його доопрацювання. Тому немає необхідності та достатніх підстав виділяти попереднє обговорення проекту у самостійну стадію правотворчого процесу.

У процесі підготовки тексту проекту мова йде про нормотворче обговорення початкового варіанта тексту робочою групою.

Згадані вище стадії не завжди чітко розмежовуються, особливо під час підготовки проектів невеликих розмірів, які вносять часткові зміни та доповнення до законодавства. Але взагалі, відповідні стадії мають місце під час роботи над будь-яким проектом нормативно-правового акту. Тому важливо не випускати з уваги необхідність їх послідовного здійснення, чим досягається висока якість законодавства, підвищується юридична культура нормотворчості.

Необхідним етапом подальшої розробки проекту є узгодження його з усіма зацікавленими органами. Органи, яким проект поданий для узгодження, як правило, складають спеціальний висновок щодо нього. Він містить загальну оцінку проекту, а також оцінку окремих його положень. Також важлива оцінка структури акта, чіткості викладу нормативних положень, мови і стилю проекту.

Зацікавлений орган опрацьовує положення проекту з питань, що належать до його компетенції, та у разі відсутності зауважень погоджує його і повертає головному розробникові – робочій групі. У разі наявності зауважень та пропозицій зацікавлений орган за підписом керівника повідомляє про них головного розробника – робочу групу з чітким формулюванням відповідних положень, при цьому керівник зацікавленого органу зобов’язаний взяти особисту участь у врегулюванні спірних питань, якщо головний розробник визнає за необхідне проведення узгоджувальної процедури.

Невисловлення зацікавленими органами та організаціями позицій щодо проекту акта у визначений термін вважається рівнозначним його узгодженню.

Після узгодження із зацікавленими органами підготовлений проект нормативно-правового акта головним розробником - робочою групою подається до Міністерства юстиції України, яке проводить правову експертизу проекту на відповідність законодавству, а також основним положенням законодавства Європейського Союзу, якщо цей проект за предметом правового регулювання належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС, повідомляє робочу групу про результати експертизи та погоджує проект.

У разі отримання від Мін`юсту зауважень до проекту постанови робоча група розглядає їх з метою пошуку взаємоприйнятного рішення. Якщо такого рішення не знайдено, проект вноситься до органу законодавчої ініціативи - Кабінету Міністрів України в установленому порядку з викладенням розбіжностей.

Факт внесення виробленого проекту в орган, що приймає акт, або в орган законодавчої ініціативи має офіційне юридичне значення.

З цього моменту припиняється перша з основних стадій правотворчого процесу — попереднє формування державної волі — й починається нова основна стадія, а саме стадія офіційного закріплення волі в нормах права.

Правовідносини по виробленню первісного тексту проекту на цьому етапі вичерпуються, замість них виникають нові правовідносини, зв’язані з необхідністю розглянути в офіційному порядку проект і прийняти щодо нього визначене рішення.

Підсумовуючи вищевикладене, слід зазначити, що процес створення правових норм – кропітка, довготривала та складна праця, яка вимагає значних інтелектуальних та матеріальних витрат нормотворця.

Реалізація функцій головного розробника законопроектів вимагає осмислення і вирішення цілого комплексу проблем, у тому числі кадрових, фінансових, організаційних та інших.

Для того, щоб належним чином реалізувати це важливе завдання, вже сьогодні здійснюються заходи щодо належної організації роботи над законопроектами, широкого залучення науковців, підготовки кадрів нормопроектувальників. Серйозна робота проводиться над посиленням взаємодії між законопроектними підрозділами Міністерства.

Важливе завдання - посилення координуючої ролі Мін’юсту у питаннях організації законопроектної роботи серед центральних органів виконавчої влади, особливо з огляду на функцію головного розробника усіх законопроектів у майбутньому.

Слід пам’ятати, що "Право створюється державою, що разом з тим, повинне бути їм зв’язане". Процес створення правових норм, починаючись з виникнення об’єктивних суспільних закономірностей, що вимагають правового регулювання, проходить через інститути суспільства і держави, реалізується законодавчою, виконавчою і судовою владою у властивих їм формах. Але він не може бути довільним, суб’єктивним, оскільки базується на прийнятих і закріплених конституційно і нормативно правилах, що держава зобов’язана дотримуватися. Право зв’язано власною правовою системою, і ця залежність закріплена в Основному законі держави. Відступаючи від принципу законності або створюючи правові норми, нездатні прижитися в суспільстві, що суперечать одна одній і суспільній системі в цілому, державна влада послаблює свій авторитет, знижує ступінь суспільної довіри.

Таким чином, оскільки процес нормотворчості – це складний соціальний процес, який поєднує дію нормативно-правових актів об’єктивної дійсності та суб’єктивну думку нормотворчого органу, тільки розробка об’єктивно обумовлених нормативно-правових актів, які відображають суспільні потреби, може слугувати основою ефективного законодавства, основним показником якого є реальна дія норм права.

квітень, 2005