Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Дана норма Конституції України є основою для вирішення питання про обсяг та зміст правового регулювання відносин щодо розгляду звернень громадян.

Сьогодні існує певна правова база для практичної реалізації громадянами наданого їм Конституцією України права як вносити в органи виконавчої влади пропозиції щодо поліпшення їх діяльності, так і оскаржувати дії та рішення посадових осіб державних та громадських органів.

Базовим законодавчим актом у цій сфері є Закон України „Про звернення громадян".

Ці питання регулюються також Указами Президента України від 19 березня 1997 року № 241 "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення", від 13 серпня 2002 року № 700 "Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення", від 31 липня 2004 року № 854 "Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики", постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348 "Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації", іншими актами Кабінету Міністрів України, а також низкою нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади.

Потребу оновлення законодавства у цій сфері обумовлює, передусім, характер суспільних відносин в Україні – відносин держави, влади і громадянина, з огляду на конституційне положення щодо того, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (стаття 3 Конституції України).

Удосконалення відносин „людина – влада", спрямування їх на реалізацію прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб вбачаються можливими за умови внесення змін до чинного Закону України „Про звернення громадян".

Ґрунтовний аналіз Закону України „Про звернення громадян" свідчить про його певні недоліки:

1. Закон застосовується не тільки до відносин між громадянами і органами управління, а й до відносин громадських організацій і приватних підприємств, тобто до відносин між недержавними суб’єктами права. Така ситуація певною мірою не відповідає Конституції України, оскільки вищезазначені правовідносини регулюються положеннями цивільного, а не адміністративного права, і в разі виникнення спорів між ними рішення приймаються судами у порядку цивільного судочинства.

2. Закон регулює різні за своєю суттю правові явища – „пропозиції", „заяви" та „скарги".

Тобто в той час, коли заява є звичайним інструментом безконфліктної реалізації права громадянина перед державою, скарга є інструментом захисту права і, таким чином, функціонально знаходиться на одному рівні із судовим позовом. Ці структурні відмінності між різними врегульованими в Законі України „Про звернення громадян" формами ініціатив, з якими громадяни звертаються до органів управління, не враховуються цим Законом у повному обсязі.

З огляду на зазначене, виникають сумніви щодо доцільності врегулювання в одному законі процедури подання пропозицій, заяв та скарг.

Вирішення цієї проблеми можна було б знайти у площині розмежування предмету регулювання проекту Адміністративно-процедурного кодексу України та Закону України „Про звернення громадян". Зазначеним Кодексом буде встановлена процедура розгляду заяв і скарг, а предмет Закону буде звужений до регулювання відносин, пов’язаних з внесенням громадянами пропозицій. Зміст закону потребуватиме тоді іншої назви – „Про пропозиції громадян".

Так, Закон України „Про звернення громадян" регулюватиме відносини з розгляду звернень фізичних осіб, що містять пропозиції, поради, рекомендації щодо діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання, посадових і службових осіб, а також щодо врегулювання суспільних відносин та удосконалення правової основи державного устрою, соціально-культурної та іншої сфери діяльності держави і суспільства.

3. Певні суспільні відносини не регулюються цим Законом. Так, він не торкається випадків, в яких органи управління і посадові особи за власною ініціативою приймають індивідуальні акти, які відповідним чином обтяжують громадянина.

Крім того, практика застосування Закону України „Про звернення громадян" виявила низку недоліків у цій сфері та викликала необхідність удосконалення механізму реалізації права громадян на звернення до органів влади, їх посадових осіб.

Результат наведеного аналізу можна викласти за допомогою такої тези: чинний Закон України „Про звернення громадян" є не тільки недостатнім, а у зв’язку з його недостатньою юридичною дією також і неспроможним унормувати процедурне право, яке б відповідало європейським стандартам.

Важливим у напрямку удосконалення законодавства з питань звернень громадян є також чітке визначення видів таких звернень та віднесення їх регулювання до відповідного законодавчого акту.

Цей поділ фактично закріплений Законом України "Про звернення громадян". Так, звернення громадян до органів державної влади та місцевого самоврядування за змістом можна поділити на три групи:

звернення з пропозиціями, зауваженнями, побажаннями тощо;

звернення за адміністративними (управлінськими) послугами;

звернення з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів влади, їх посадових осіб.

Стосовно порушених Указом Президента України від 14 квітня 2004 року № 434 питань поліпшення умов реалізації конституційного права громадян на особисте звернення до органів влади, посадових осіб цих органів необхідно вносити зміни до Закону України „Про звернення громадян" (статті 22, 23 Закону), а саме: визначити порядок проведення особистого прийому (враховуючи принцип зручності особистого прийому, - максимальний обсяг та зручність для громадян часу особистого прийому громадян, чітка визначеність цього часу, впорядкованість (організованість) особистого прийому громадян, використання механізмів попереднього запису, "прозорої" черги тощо), права і обов’язки посадових осіб відповідних органів.

Щодо інших можливих пропозицій, спрямованих на покращання, удосконалення процедури розгляду звернень громадян, то їх можна знайти у площині:

- диференціації та скорочення строків розгляду звернень;

- доступності інформації про органи влади, про види звернень, які ними розглядаються;

- забезпечення можливості отримання громадянином консультативної допомоги в органі влади;

- надання особі можливості вибору способу звернення до органу влади, в тому числі забезпечення можливості звернення електронною поштою, телефоном.

Крім цього, пропонується доповнити Закон України „Про звернення громадян" положеннями щодо порядку надання відповіді на колективні звернення у разі відсутності вказівки конкретної особи - отримувача відповіді, а також доопрацювати Закон в частині відповідальності посадових осіб та наслідків визнання скарги громадянина повністю чи частково обґрунтованою.

Президентом України з метою поліпшення умов реалізації конституційного права громадян на особисте звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, удосконалення організації розгляду порушених у таких зверненнях питань доручено підготувати з урахуванням національного, а також кращого зарубіжного досвіду пропозиції щодо внесення змін до Закону України "Про звернення громадян", інших законів (Указ від 14 квітня 2004 року № 434).

Відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 30 серпня 2004 р. №1049/7 утворено робочу групу з підготовки проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про звернення громадян".