Одним із правових інститутів забезпечення законності актів законодавства, що приймаються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, є їх державна реєстрація в Міністерстві юстиції України. Правові засади державної реєстрації нормативно-правових актів визначені Указом Президента України від 03.10.92 № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади" ( із змінами), постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (із змінами і доповненнями), а також нормативно-правовими актами Міністерства юстиції України, які прийняті з метою реалізації положень зазначених актів органів вищого рівня.

З моменту запровадження державної реєстрації з 01.01.93 кількість нормативно-правових актів, що подаються на державну реєстрацію міністерствами та іншими органами виконавчої влади, зростає з кожним роком. Так, у перший рік державної реєстрації було занесено до державного реєстру 210 нормативно-правових актів, у той час як в 2004 - 1681, тобто у 8 разів більше.

Незважаючи на правове врегулювання цих питань та більш ніж десятилітній досвід роботи, проблеми забезпечення законності нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади існують і на сьогоднішній день.

Під час проведення правових експертиз Мін’юстом лише за останній рік попереджено 1500 незаконних правових норм, що порушували чи обмежували встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій та покладали на них не передбачені законодавством обов’язки.

Мін’юст запобігає появі незаконних нормативно-правових актів через процедуру відмов у їх державній реєстрації.

Підстави відмови в державній реєстрації нормативно-правового акта визначені пунктом 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління і контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 (із змінами і доповненнями).

Так, з початку державної реєстрації Міністерством юстиції України було відмовлено в державній реєстрації 1343 актів, у 2004 – 79.

Найбільш типовими причинами відмов у державній реєстрації є видання нормативно-правових актів суб’єктами нормотворення, які не мають повноважень на їх видання, що є фактично грубим порушенням частини другої статті 19 Конституції України, яка визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведу лише декілька прикладів відмов у державній реєстрації з причини перевищення наданих органу повноважень.

Це, зокрема, наказ Міністерства палива та енергетики України від 06.09.2004 № 550 "Про затвердження Положення про порядок надання державним службовцям, які працюють в центральному апараті Мінпаливенерго та відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов, безвідсоткового кредиту для житлового будівництва або придбання квартир чи індивідуальних будинків" (відмова від 20.09.2004 № 24-26-2910), оскільки викладені в наказі питання врегульовані Порядком надання державним службовцям, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов, безвідсоткового кредиту для житлового будівництва або придбання квартир чи індивідуальних житлових будинків, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.2004 № 182.

Двічі ( 10.08.2004 за № 24-39-382, 07.09.2004 за № 24-39-473) Мін’юст України відмовляв Державній комісії з регулювання ринків фінансових послуг України в державній реєстрації Положення про провадження посередницької діяльності у сфері страхування (розпорядження Комісії відповідно від 02.07.2004 № 1436 та від 31.08.2004 № 2199) як такого, що не відповідає Конституції України та виходить за межі повноважень суб’єкта нормотворення.

Нормативно-правовий акт, у державній реєстрації якого відмовлено, підлягає скасуванню органом, що його видав, у 5-денний термін з дня отримання рішення про відмову в державній реєстрації акта чи висновку за результатами розгляду скарги на рішення про відмову в державній реєстрації акта. Зазначена норма постанови Кабінету Міністрів України дуже часто ігнорується суб’єктами нормотворення, зокрема акти скасовуються із значним запізненням. Так, із 79 відмов у державній реєстрації на сьогодні залишаються на контролі в Міністерстві юстиції України 6 актів, які не скасовані в зазначений термін.

Якщо при проведенні правових експертиз виявлено ряд невідповідностей, такий нормативно-правовий акт може бути повернутий Міністерством юстиції України на доопрацювання. У разі повернення нормативно-правового акта суб’єкт нормотворення повинен урахувати всі зауваження реєструючого органу, усунути виявлені порушення і протягом

місяця повторно подати акт на державну реєстрацію або надати реєструючому органу копію документа про скасування такого акта.

Разом з цим на практиці зустрічаються випадки, коли повернутий на доопрацювання нормативно-правовий акт не надходить до Міністерства юстиції місяцями або навіть роками. Вражаючим прикладом такого правового свавілля є наказ Міністерства аграрної політики України від 01.07.2002 № 177 "Про затвердження Типового положення про Державну хлібну інспекцію Автономної Республіки Крим, обласну державну хлібну інспекцію", який було повернуто на доопрацювання 22.07.2002 за № 35-30-1962, а скасовано наказом Міністерства аграрної політики України лише 21.10.2004 № 372.

Слід зазначити, що відстежувати своєчасне подання нормативно-правового акта після доопрацювання є функцією юридичної служби міністерства, проте фактично Міністерство юстиції вимушене контролювати акти, які були повернуті на доопрацювання. Зокрема на сьогодні перебуває на контролі у Мін’юсті 30 таких актів.

У зв’язку з цим за ініціативи Мін’юсту внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731, згідно з якими термін доопрацювання нормативно-правового акта встановлено до одного місяця, у противному разі суб’єкт нормотворення повинен скасувати своєчасно не поданий після доопрацювання акт.

Юридичні служби міністерств, інших органів виконавчої влади повинні постійно переглядати видані нормативно-правові акти з метою приведення їх у відповідність до Конституції України та актів чинного законодавства, усунення множинності, скасування застарілих і таких, що не відповідають новим умовам економічного і соціального розвитку України.

У разі внесення змін, доповнень або визнання таким, що втратив чинність, акта законодавства, відповідно до якого прийнято нормативно-правовий акт, орган, що видав цей нормативно-правовий акт, зобов’язаний у місячний термін унести до нього відповідні зміни, доповнення або визнати його таким, що втратив чинність. При недотриманні цього положення рішення про державну реєстрацію може бути скасовано. Саме з цієї причини лише в 2004 році Міністерством юстиції України скасовано рішення про державну реєстрацію 22 нормативно-правових актів.

Міністерства, інші органи виконавчої влади повинні у п’ятиденний термін після прийняття подати на державну реєстрацію нормативно-правові акти та не допускати випадків направлення на виконання актів, що не пройшли державної реєстрації та не були опубліковані в установленому порядку (пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731, із змінами).

Контроль за виконанням цієї норми постанови здійснює Міністерство юстиції України шляхом проведення перевірок суб’єктів нормотворення. З метою встановлення єдиного механізму проведення

таких перевірок Мін’юстом щойно розроблено та затверджено Порядок проведення органами юстиції перевірок стану додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, затверджений наказом Міністерства юстиції України від 01.02.2005, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 01.02.2005 за № 121/10401.

Так, у 2004 році працівниками Департаменту державної реєстрації нормативних актів Мін’юсту проведено 18 перевірок додержання законодавства про державну реєстрацію центральними органами виконавчої влади та іншими органами, які згідно із законодавством наділені повноваженнями щодо видання нормативно-правових актів.

За результатами таких перевірок виявлено 172 нормативно-правові акти, які підлягали державній реєстрації в Мін’юсті, проте не були подані і, маючи статус "нечинного нормативно-правового акта", застосовувались на місцях, регулюючи ті чи інші суспільні відносини. Разом з цим під час перевірок виявлено 5 листів та 1 телеграму Укрзалізниці, якими встановлювались нові правові норми, що є грубим порушенням законодавства про державну реєстрацію, оскільки правові норми необхідно викладати лише в нормативно-правовому акті з їх наступною державною реєстрацією. "Рекордсменами" серед органів, які не подають акти на державну реєстрацію, є Міністерство транспорту та зв’язку України – 48, Національне космічне агентство України – 14, Державний комітет статистики України – 13. Пропозиції Міністерства юстиції України за результатами зазначених перевірок виконані лише частково: із 172 виявлених під час перевірок незареєстрованих актів скасовано лише 83, 7 актів зареєстровано, решта нечинних актів продовжує застосовуватись, що є недоліком в роботі юридичних служб зазначених органів. Особливу стурбованість викликає те, що частина цих актів і не може бути зареєстрована, оскільки містить норми, які не відповідають чинному законодавству. На жаль, дієвого впливу на такі прояви Міністерство юстиції України не має, оскільки законами України не встановлено відповідальності посадових осіб за порушення законодавства у цій сфері.

Постанова Кабінету Міністрів від 28.12.92 № 731 передбачає за результатами перевірки (у разі потреби) інформування Кабінету Міністрів України, відповідних органів прокуратури та засобів масової інформації, а також персональну відповідальність керівників підприємств та інших органів виконавчої влади за недотримання вимог цієї постанови, проте це не дає належних результатів.

Інформація стосовно застосування на місцях незареєстрованих нормативно-правових актів міститься у листах, що надходять до Міністерства юстиції України від підприємств, установ, організацій та громадян. Так, за результатами таких звернень Мін’юсту стало відомо про нормативно-правові акти, які регулюють відносини у сфері ліцензування перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом загального користування, але на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України не подавалися, а отже, є не чинними (наказ Міністерства транспорту України від 20.01.2004 № 19 "Про запровадження ліцензування господарської діяльності з надання послуг з перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом загального користування (крім надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу на таксі) та ліцензування господарської діяльності з надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу на таксі", накази Державного департаменту автомобільного транспорту від 21.01.2004 № 11 "Про затвердження Інструкції про порядок підготовки документів для видачі ліцензій та з надання їх до Державного департаменту автомобільного транспорту", від 21.01.2004 № 12 "Про затвердження Тимчасового положення про порядок видачі суб’єктам господарської діяльності ліцензійних карток до ліцензії з надання послуг з перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом загального користування (крім надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу на таксі) та до ліцензії з надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу на таксі").

Слід зауважити, що два останніх акти видано з перевищенням повноважень Державного департаменту автомобільного транспорту, оскільки повноваженнями щодо затвердження нормативно-правових актів наділене лише Міністерство транспорту та зв’язку України.

Крім того, до Міністерства юстиції України надходять численні звернення від підприємств, установ, організацій та громадян щодо встановлення нових правових норм у листах, указівках, що надсилаються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади на місця до виконання. У зв’язку з цим зауважую, що нові правові норми необхідно викладати лише в нормативно-правових актах з наступною їх державною реєстрацією в Мін’юсті України.

Таким чином, проблеми в питаннях забезпечення законності нормативно-правових актів, такі як наявність незаконних правових норм в актах, що подаються на державну реєстрацію, невчасне подання актів після доопрацювання, застосування на місцях нечинних нормативно-правових актів, листів, телеграм, несвоєчасне приведення актів у відповідність до чинного законодавства, виникають внаслідок недостатнього професійного рівня, а часом і недбалості працівників юридичних служб міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, державного підприємства, установи, організації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.95 № 690 (із змінами), повинні перевіряти відповідність законодавству проектів наказів та інших нормативно-правових актів та визначатись щодо необхідності подання таких актів на державну реєстрацію. Зазначене стало можливим через недостатній контроль з боку керівників суб’єктів нормотворення, коли іноді переважають галузеві або навіть власні інтереси, які суперечать чинному законодавству.

Заступник начальника управління
– начальник відділу
Департаменту державної реєстрації
нормативних актів
Міністерства юстиції України Л.І. Ільєнко