Однією із основних функцій Міністерства юстиції та територіальних управлінь юстиції є здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також нормативно-правових актів обласних, районних держадміністрацій, їх управлінь, відділів та інших підрозділів.

Ця функція покладена на органи юстиції Указом Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" і здійснюється протягом 10 років.

Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу та норм міжнародного права відіграє важливу роль у прийнятті міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю власних нормативно-правових актів. Від того, чи відповідають закони та інші нормативно-правові акти законодавству Європейського Союзу та нормам міжнародного права, залежить і прийняття зазначеними органами відомчих нормативно-правових актів, які, в свою чергу, відповідають цим нормам. Тобто органи, що видають нормативно-правові акти, повинні при їх розробці враховувати відповідні директиви ЄС та міжнародні стандарти із відповідних питань.

Адаптація повинна охопити всі сфери правового регулювання, однак відбуватися вона має поетапно, а тому необхідно виділити пріоритетні сфери, у яких будуть сконцентровані основні зусилля нормотворчої роботи відповідних органів державної влади, у тому числі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щодо реалізації першочергових завдань кожного етапу реформ.

На сьогодні такі пріоритети визначаються сферами, від зближення яких залежить зміцнення економічних зв\’язків України та держав - членів Європейського Союзу. До них належать: питання митного регулювання, боротьби з відмиванням грошей, міграційної політики, регулювання підприємницької діяльності, захисту конкуренції, державних закупівель, надання фінансових послуг, банківської справи, бухгалтерського обліку, податкової політики, захисту прав інтелектуальної власності, захисту прав споживачів, захисту персональних даних, зайнятості та охорони праці, охорони довкілля, стандартизації та сертифікації, регулювання енергетики, включаючи ядерну, транспорту, зв\’язку та інформатизації, а також з питання, включені до планів роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, які відповідно до Указу Президента України від 09.02.99 № 145 "Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади" щороку розробляються Мін\’юстом.

Одночасно потрібно звернути увагу на поетапне здійснення адаптації не тільки щодо сфер правового регулювання, а й щодо видів нормативно-правових актів, які повинні бути адаптовані до законодавства Європейського Союзу, тобто спочатку необхідно адаптувати законодавчі, підзаконні, а потім "відомчі нормативно-правові акти".

Для реалізації Концепції адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16.08.99 № 1496, за ініціативою Мін\’юсту прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 16.05.2002 № 629 "Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731".

Отже, на сьогодні прийняття зазначеної постанови сприяє забезпеченню відповідності нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади основним положенням законодавства Європейського Союзу, вдосконаленню нормотворчої діяльності зазначених органів та посиленню контролю за цією роботою, а також вжиттю додаткових заходів щодо її поліпшення.

Однак, зважаючи, що це єдиний нормативно-правовий акт, який передбачає проведення робіт з адаптації "відомчих" нормативно-правових актів до законодавства ЄС, а також те, що на сьогодні по суті відсутня програма гармонізації національного законодавства із законодавством ЄС, то нагальним, на нашу думку, є прийняття Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Законом України від 21 листопада 2002 року схвалено Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, якою передбачено, що проекти Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та річні плани роботи з адаптації готуються Кабінетом Міністрів України та узгоджуються з Комітетом Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції.

Саме прийняття Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу як програмного документа сприятиме поступовому та планомірному процесу адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, оскільки на сьогодні щорічні плани роботи з адаптації формуються при відсутності продуманого, системного, науково обґрунтованого підходу до їх розробки та носять вибірковий, непослідовний характер.

Таким чином, на сьогодні Мін\’юстом України здійснюється низка правових та організаційних заходів щодо створення дієвого механізму адаптації українського законодавства, однак він потребує суттєвого удосконалення.

Разом з цим, на нашу думку, здійсненню адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу повинно передувати приведення нормативно-правових актів суб\’єктів нормотворення у відповідність до Конституції України та чинного законодавства.

Так, перегляд нормативно-правових актів з метою приведення їх у відповідність до чинного законодавства здійснюється суб\’єктами нормотворення, Міністерством юстиції України та територіальними управліннями юстиції.

Можна виділити п\’ять етапів приведення нормативно-правових актів у відповідність до чинного законодавства, а також до законодавства Європейського Союзу, а саме:

перегляд нормативно-правових актів, які були видані до прийняття Акта проголошення незалежності України, тобто нормативно-правових актів Союзу РСР та Української РСР з метою розроблення нових нормативно-правових актів, усунення множинності, скасування застарілих і таких, що не відповідають новим умовам економічного і соціального розвитку України;

перегляд нормативно-правових актів, які прийняті суб\’єктами нормотворення до запровадження державної реєстрації нормативно-правових актів в установленому законодавством порядку, тобто до 01.01.93 та інших строків, встановлених чинним законодавством України;

перегляд зареєстрованих в установленому чинним законодавством порядку нормативно-правових актів;

перегляд нормативно-правових актів, які видані суб\’єктами нормотворення до прийняття Конституції України (Основного Закону України), у тому числі розробка нових нормативно-правових актів;

перегляд нормативно-правових актів, які видані суб\’єктами нормотворення з метою приведення їх у відповідність до чинного законодавства України, та адаптація їх до законодавства Європейського Союзу (далі - ЄС).

На сьогодні однією з проблем приведення нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади України до законодавства Європейського Союзу є відсутність належної організації цієї роботи з боку юридичних служб суб\’єктів нормотворення.

Перш за все суб\’єкту нормотворення рекомендується створити комісію під головуванням керівника (заступника керівника) суб\’єкта нормотворення, до складу якої слід включити керівників (заступників керівників) структурних підрозділів, які розробляють нормативно-правові акти.

Склад комісії доцільно затвердити розпорядчим документом суб\’єкта нормотворення (наприклад, наказ, розпорядження, постанова, рішення).

Крім того, розпорядчим документом також слід визначити повноваження комісії та затвердити посадових осіб (спеціалістів), відповідальних за підготовку нормативно-правових актів у кожному структурному підрозділі.

До повноважень комісії, зокрема, належать організація роботи з перегляду нормативно-правових актів, затвердження Концепції розвитку законодавства, затвердження орієнтовних програм нормотворчих робіт, в яких визначаються періоди планування нормотворчих робіт (короткострокові та довгострокові), затвердження графіків перегляду нормативно-правових актів, терміни їх перегляду структурними підрозділами, розгляд пропозицій структурних підрозділів щодо переглянутих актів та затвердження висновків за результатами їх перегляду, розробка проекту нормативно-правового акта та його затвердження, подання нормативно-правового акта, який зачіпає права, свободи й законні інтереси громадян або має міжвідомчий характер, на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та територіальних управлінь юстиції в установленому чинним законодавством порядку.

Наступною проблемою є відсутність координації роботи з перегляду нормативно-правових актів структурними підрозділами та надання необхідної допомоги структурним підрозділам з правових питань юридичною службою суб\’єкта нормотворення.

Перегляд нормативно-правового акта з метою приведення його у відповідність до чинного законодавства здійснюється шляхом проведення його правової експертизи.

Під час правової експертизи нормативно-правового акта суб\’єкт нормотворення керується критеріями, які умовно можна розділити на критерії, що мають висуватись до змісту нормативного акта (правові), і технічні критерії до форми нормативного акта (нормопроектувальні).

Міністерство юстиції України як центральний орган виконавчої влади, відповідальний за здійснення державної правової політики, вбачає пріоритетним напрямком своєї діяльності реалізацію основних завдань у сфері правотворення на засадах верховенства права та визнання людини найвищою соціальною цінністю.

Аналіз нормативно-правових актів, зареєстрованих Мін\’юстом України протягом 2002 року, показав, що адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу та норм міжнародного права відіграє важливу роль у прийнятті міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю власних нормативно-правових актів. Від того, чи відповідають закони та інші нормативно-правові акти законодавству Європейського Союзу та нормам міжнародного права, залежить і прийняття зазначеними органами відомчих нормативно-правових актів, які в свою чергу відповідають цим нормам. Тобто, органи, що видають нормативно-правові акти, повинні при їх розробці враховувати відповідні директиви ЄС та міжнародні стандарти із відповідних питань.

Так, зокрема, при здійсненні правової експертизи та реєстрації нормативно-правових актів Міністерства транспорту (зареєстровано 16 актів) враховувались норми Конвенції для уніфікації деяких правил міжнародних повітряних перевезень, (Варшава, 12.10.2000, із змінами згідно Гаазького протоколу); Конвенції про міжнародну цивільну авіацію (Чикаго, 1944, додатки до неї); Міжнародних стандартів (з Поправкою 96); Правил міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО); Міжнародної конвенції СОЛАС 74/78; Міжнародної конвенції з охорони людського життя на морі (Лондон, 1974); Міжнародної конвенції про підготовку та дипломування моряків та несення вахти, 1978; документів Євроконтролю (Керівництво для керування повітряним рухом), оперативний обмін даними (OLDI); загальних авіаційних вимог Об\’єднаних авіаційних влад Європи (JAA); Конвенції про міжнародну організацію цивільної авіації (Чикаго, 1944); Вимог об\’єднаної авіаційної влади Європи щодо свідоцтв льотного складу (JAR-FCL1, JAR-FCL2, JAR-FCL4); стандартів ЄС, що регламентують підготовку льотного складу цивільної авіації; Правил аеронавігаційного обслуговування (організація повітряного руху), (PANS-ATM, DOC 4444 IKAO); проекту Євро-Азійського нафтотранспортного коридору.

Під час проведення правової експертизи нормативно-правових актів Міністерства охорони здоров\’я (зареєстровано 5 актів) застосовувались норми Директив Комісії ЄС про встановлення основних принципів та правил належної виробничої практики лікарських засобів для людини, ветеринарії; вимоги Директиви (2001\83\ ЕС) Європейського парламенту і Ради ЄС від 6 листопада 2001 року "Про звід законів співтовариства відносно лікарських препаратів для людини"; Директиви Ради Європейського Економічного Співтовариства (65\65 ЄЕС, 75\318 ЄЕС) з питань клінічних випробувань та керівництва Європейської Агенції з оцінки лікарських засобів та керуючись "Руководящими указаниями для национальных органов, касающихся обеспечения качества биологических препаратов", "Регулированием и лицензированием биологических препаратов в странах с впервые организованными регулирующими органами" (серія технічних доповідей ВООЗ, № 822, 1994 р. і № 858, 1998 р.).

Під час державної реєстрації актів Міністерства освіти і науки (зареєстровано 2 акти) враховувались норми Паризької конвенції з охорони промислової власності, Мадридської угоди про міжнародну реєстрацію знаків, Стандартів всесвітньої організації інтелектуальної власності.

Під час державної реєстрації актів Держкомзв\’язку з питань обробки та відправлення міжнародної пошти враховувались норми Конвенції Всесвітнього поштового зв\’язку (Пекін 1999).

3 акти Міністерства фінансів про затвердження положень (стандартів) бухгалтерського обліку зареєстровано відповідно до Міжнародних стандартів бухгалтерського обліку.

2 акти Держмитслужби, зокрема з питань реалізації положень Міжнародної конвенції про міжнародне перевезення вантажів зареєстровано із застосуванням книжки міжнародного дорожнього перевезення відповідно до Митної конвенції 1975 року; угоди між Україною і США "Щодо надання допомоги Україні в ліквідації стратегічної ядерної зброї, а також запобігання розповсюдженню зброї масового знищення" від 25 жовтня 1993 року.

8 актів Мінекономіки зареєстровано на виконання Законів України "Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти" та "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" з урахуванням Міжнародних стандартів зі штрихового кодування.

3 акти Державної податкової адміністрації зареєстровано на виконання Закону України "Про міжнародні договори України", Закону України "Про порядок погашення зобов\’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами", Міжнародних договорів України про уникнення подвійного оподаткування юридичними та фізичними особами України, які отримують доходи за межами України, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 06.05.01 № 470.

Під час здійснення правової експертизи актів Держказначейства (зареєстровано 4 акти) застосовувалась Програма реформування системи бухгалтерського обліку із застосуванням міжнародних стандартів.

Всі нормативно-правові акти Державного департаменту з питань виконання покарань опрацьовувались відповідно до Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року.

5 актів Міністерства аграрної політики зареєстровано із застосуванням Міжнародних угод, пов\’язаних з участю України у міжнародних морських риболовних організаціях; Угоди про вільну торгівлю між Україною та Республікою Македонія та врахуванням вимог Міжнародного Епізоотичного Бюро.

2 акти Міністерства оборони зареєстровано на виконання Закону України "Про участь України в міжнародних миротворчих операціях".

Під час правової експертизи актів Міністерства закордонних справ враховувались положення Віденської конвенції " Про консульські зносини" 1963 року.

Зареєстровано також акти Міністерства екології, які прийняті на виконання Закону України "Про приєднання України до Конвенції про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що перебувають під загрозою зникнення".

3 акти Національного банку України про затвердження положень (стандартів) бухгалтерського обліку зареєстровано відповідно до Міжнародних стандартів бухгалтерського обліку, положень законодавства ЄС та Восьмої Директиви Ради ЄЕС.

Під час державної реєстрації актів Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації застосовувались правила ЄС щодо процедур сертифікації продукції, актів Державного департаменту ветеринарної медицини враховувались положення Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 14 червня 1994 року.

Таким чином, значна кількість нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів прийнята відповідно до міжнародних угод, однак зазначена робота потребує плановості, координації та контролю з боку юридичних служб зазначених органів.

На виконання цьогорічного Послання Президента України до Верховної Ради України, що містить два розділи "Суспільно-політичний розвиток країни. Стратегія політичної реформи" та "Підсумки соціально - економічного розвитку України у 2002 році та завдання на 2003 рік", серед шести тематичних доповідей якого вагоме місце займає "Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу", Мін\’юст України спільно з територіальними органами юстиції та суб\’єктами нормотворення постійно вживають заходів щодо приведення нормативно-правових актів у відповідність до актів міжнародного права, що, в свою чергу, є запорукою успіху подальшого розвитку відносин Україна - ЄС.

Директор Департаменту державної
реєстрації нормативних актів В.В. Бутрименко