Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (частина друга статті 3 Конституції України).

Нині важливого значення набуває такий напрям забезпечення реалізації прав людини, як дієва їх охорона та захист у разі порушення. У зв’язку з цим потребують чіткої регламентації умови, порядок та процедура здійснення захисту прав і свобод.

За статтею 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Сьогодні існує певна законодавча база для практичної реалізації громадянами наданого їм Конституцією України права на звернення до органів влади, в тому числі оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність органів влади та їх посадових осіб. В першу чергу це Закон України "Про звернення громадян".

Президентом України також приділяється увага питанням реалізації права громадян на звернення, підтвердженням чого є укази глави держави, зокрема від 19 березня 1997 року № 241 "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення", від 13 серпня 2002 року № 700 "Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення".

Ці питання регулюються постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348 "Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації", іншими актами Кабінету Міністрів України; низкою нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади.

Ці акти, як правило, приймалися на виконання Закону України "Про звернення громадян", однак вони відрізняються між собою як строками розгляду звернень громадян, так і порядком їх розгляду.

Така ситуація у правовому регулюванні порядку розгляду звернень громадян, а особливо процедури оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів влади, їх посадових осіб, обумовлює необхідність максимально повної законодавчої регламентації процедури розгляду цих звернень громадян органами влади та їх посадовими особами.

Таким законодавчим актом має стати Адміністративно-процедурний кодекс України, розроблений Міністерством юстиції України. Проект цього Кодексу знаходиться на розгляді Верховної Ради України.

Адміністративно-процедурний кодекс України має забезпечити органічні демократичні умови участі фізичних і юридичних осіб у процесі прийняття адміністративних рішень і чітко врегулювати повноваження органів влади та інших учасників процедур підготовки, прийняття та виконання цих рішень.

При розробці проекту Адміністративно-процедурного кодексу України його авторський колектив використав кращі здобутки сучасної адміністративної науки, врахував міжнародний досвід, норми та стандарти Ради Європи, що стало наслідком нового погляду на суспільне призначення основних інститутів адміністративного права України.

Так, принципово новим є встановлення принципу презумпції правомірності дій і вимог суб`єкта звернення. Він полягає в тому, що ці дії і вимоги вважаються правомірними, поки інше не буде встановлено у зв"язку з розглядом та вирішенням індивідуальної адміністративної справи суб’єктом розгляду скарги - відповідним органом влади. Водночас обов`язок встановлення і з’ясування фактів і обставин справи за скаргою покладається на суб’єкта розгляду скарги і не може перекладатися на оскаржувача.

Дотримання учасниками адміністративного провадження поважного, ввічливого і коректного ставлення один до одного є запорукою утвердження закріпленого принципу етичності у стосунках.

У межах своїх повноважень посадові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування здійснюють контроль за адміністративним провадженням відповідними органами влади, в тому числі за дотриманням під час розгляду скарг фізичних та юридичних осіб встановлених принципів, що слугує максимальному задоволенню законних вимог оскаржувачів.

Контроль за адміністративним провадженням може здійснюватися за ініціативою суб’єкта звернення, заінтересованої особи, а також за власною ініціативою уповноваженого суб’єкта - так званий внутрішній перегляд.

Крім цього, проектом Кодексу регламентується порядок обчислення строків, що має важливе значення для реалізації конституційного положення про те, що звернення громадян до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб мають бути розглянуті у встановлений законом строк.

Учасниками адміністративного провадження у ході розгляду справи є:

1) оскаржувач (фізична, юридична особа);
2) суб’єкт розгляду скарги;
3) заінтересована особа;
4) свідок, експерт, спеціаліст, перекладач, представники органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, фізичні і юридичні особи, залучені відповідно до цього Кодексу до розгляду та вирішення адміністративної справи.

Проектом Адміністративно-процедурного кодексу України передбачається врегулювати питання фіксування та оформлення адміністративного провадження, розподілу витрат, пов’язаних із здійсненням адміністративного провадження, порядку проведення особистого прийому учасників адміністративного провадження та їх відповідальності за невиконання вимог цього Кодексу.

Адміністративна процедура розгляду скарг громадян у проекті Кодексу виписана наступним чином:

1) окремий розділ присвячено основним вимогам до адміністративного провадження (в тому числі і до процедури оскарження). У цьому розділі містяться положення щодо підстав для початку здійснення адміністративного провадження та його строків, визначено обов’язки органу влади щодо підготовки адміністративної справи до розгляду та порядок розгляду адміністративної справи, в тому числі у спрощеному порядку, врегульовано питання слухання в адміністративній справі та прийняття рішення в адміністративній справі;
2) інший розділ містить спеціальні положення щодо процедури саме оскарження. Так, зазначеним розділом встановлено, що адміністративне провадження за скаргою розпочинається з моменту подання оскаржувачем суб’єкту розгляду скарги, оформленої відповідно до вимог цього Кодексу; визначено склад учасників адміністративного провадження за скаргою та його предмет і строки, суб’єкт розгляду скарги, її форма, зміст, порядок та наслідки подання; підстави, що виключають здійснення адміністративного провадження за скаргою, обов’язки суб’єкта розгляду скарги, права оскаржувача під час здійснення адміністративного провадження, порядок закриття адміністративного провадження за скаргою та прийняття рішення за скаргою.

У проекті Кодексу, з огляду на конституційні положення статті 8 Конституції України щодо права кожного на звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України, гарантується закріплена модель паралельного оскарження: або в адміністративному порядку, або до суду.

Необхідно зазначити, що проектом Кодексу встановлюється обов’язок відшкодування витрат, завданих внаслідок скасування або тимчасового зупинення адміністративного акта.

Таким чином, забезпечуватиметься конституційна норма, відповідно до якої кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56 Конституції України).

З набранням чинності Адміністративно-процедурним кодексом Закон України „Про звернення громадян", інші акти законодавства мають бути приведені у відповідність з ним.

У зв’язку з цим виникає запитання: чи не робить наявність Закону України „Про звернення громадян" зайвим прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України? Це питання неодноразово порушувалося науковцями, а також народними депутатами України при його розгляді у Верховній Раді України.

Відповідь на це питання слід шукати у площині характеристики предмету Закону України "Про звернення громадян" та предмету майбутнього Адміністративно-процедурного кодексу України.

Говорячи про співвідношення Закону України „Про звернення громадян" та запропонованого Кодексу, відмічаємо, що Закон регулюватиме питання реалізації передбаченого статтею 40 Конституції України права направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк, а Кодекс спрямований на реалізацію статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Прийняття актів, які регулюють адміністративні процедури країнами-членами Ради Європи, передбачено Резолюціями та Рекомендаціями Ради Європи (наприклад, Резолюція (77) 31 на захист особи щодо актів адміністративної влади, Рекомендація № R (80) 2 стосовно дискреційної сили адміністративної влади).

Україна при демократизації та гуманізації відносин "людина-влада" орієнтується на кращий європейський досвід у цій сфері, адже механізм врегулювання таких відносин там розвинуто на такому рівні, що держава слугує людині, а не навпаки.

Відтак, саме права людини мають стати найголовнішою метою перетворень, які покликані принципово змінити стосунки між державою і людиною шляхом послідовної демократизації багатоманітних взаємовідносин громадян з органами державної влади та посадовими особами.

Хотілося б ще раз підкреслити значення проекту Адміністративно-процедурного кодексу як реформуючого нормативно-правового акта, що запровадить якісно новий рівень законодавчої регламентації процедур управлінської діяльності в зазначеній сфері.

Заступник директора
Департаменту конституційного
законодавства та державного будівництва
Міністерства юстиції України Наталія Степанівна Темненко;

Начальник відділу
Департаменту конституційного
законодавства та державного будівництва
Міністерства юстиції України Олена Анатоліївна Загоруля