Т.О. ВАКУЛЕНКО,
головний спеціаліст
Національного бюро
у справах дотримання
Конвенції про захист прав та основних свобод людини
Міністерства юстиції України;

О.В. СОЛОВЙОВ,
головний спеціаліст
Національного бюро

Починаючи з 1997 року Україна є членом Конвенції про захист прав і основних свобод людини¹. Держави, які ратифікували Конвенцію, взяли на себе зобов’язання згідно зі статтею 1 Конвенції гарантувати кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в Розділі 1 цієї Конвенції.

На жаль, положення чинного законодавства України в частині провадження у справах про адміністративні правопорушення не в повній мірі відповідають стандартам захисту прав приватних осіб, гарантованих положеннями Конвенції, зокрема статтею 6 ("Право на справедливий судовий розгляд"). Чинна редакція Кодексу України про адміністративні правопорушення² містить ряд недоліків, які потребують виправлення в світлі вимог статті 6 Конвенції.

Зауважимо, що стаття 6 Конвенції ("Право на справедливий судовий розгляд") в цілому містить перелік процесуальних прав особи при встановленні обґрунтованості кримінального обвинувачення, висунутого проти неї. Зокрема, відповідно до пункту 2 статті 6 Конвенції кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено згідно із законом. Крім цього, відповідно до частини 3 цієї статті кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, має право допитувати свідків або вимагати їхнього допиту, одержувати безоплатну правову допомогу, якщо цього вимагають інтереси правосуддя, та безоплатну допомогу перекладача, якщо він не розуміє мову, яка використовується в суді. Зрештою, судове рішення у справі за кримінальним обвинуваченням підлягає публічному проголошенню (пункт 1 статті 6 Конвенції).

Однак проблема невідповідності деяких норм КпАП вимогам статті 6 Конвенції обґрунтовується багаторічною практикою Європейського суду з прав людини (д алі – Європейський суд). Слід враховувати, що згідно із частиною 3 пункту (b) статті 31 Віденської Конвенції про право міжнародних договорів від 1969 року, ратифікованої Україною 14.05.1986 року, поряд з контекстом договору враховується наступна практика його застосування, яка встановлює угоду учасників щодо тлумачення. Крім того, відповідно до статті 32 Конвенції про захист прав і основних свобод людини питання тлумачення і застосування Конвенції належить до виключної компетенції Європейського суду, який діє відповідно до Конвенції. Таким чином, рішення Європейського суду є невід’ємною частиною Конвенції як практика її застосування і тлумачення. Отже, виходячи з практики застосування Європейським судом статті 6 Конвенції, у випадку, якщо передбачені санкції є достатньо суворими, скоєне правопорушення має природу кримінального злочину, а отже, його судовий розгляд має відповідати принципу справедливості відповідно до статті 6 Конвенції.

У практиці Європейського суду сформувалася позиція, відповідно до якої застосування позбавлення волі у якості покарання надає правовій нормі характер, більшою мірою властивий кримінальному провадженню, ніж адміністративному або дисциплінарному. У справі „Енгель та інші проти Нідерландів" 1976 року Європейський суд зазначив, що у суспільстві, в якому діє принцип верховенства права, покарання у вигляді позбавлення волі віднесені до „кримінальної" сфери, за винятком тих, які за своїм характером, тривалістю або способом виконання не можуть вважатися такими, що завдають суттєві збитки³. Це правило зберігає свою чинність й у випадку, коли позбавлення волі є лише альтернативною формою стягнення, поряд із більш м’якими, наприклад, штрафом⁴. У справі „Бенам проти Сполученого Королівства" Європейський суд встановив, що навіть за умови існування лише ризику або вірогідності застосування позбавлення волі інтереси правосуддя вимагають забезпечення справедливого судового розгляду⁵.

У світлі наведених рішень Європейського суду відзначимо, що згідно із статтею 32 КпАП за окремі види адміністративних правопорушень у виняткових випадках може встановлюватися санкція у вигляді адміністративного арешту на строк до п’ятнадцяти діб. Чинній редакції КпАП бракує норми про презумпцію невинуватості особи, що підозрюється у скоєнні адміністративного правопорушення, за яке встановлена відповідальність у вигляді адміністративного арешту. Особі, яка притягається або може бути притягнута до відповідальності у вигляді адміністративного арешту, не надано такі права, як право вимагати допиту свідків, право користуватися безоплатною правовою допомогою та безоплатними послугами перекладача. Кодекс у чинній редакції не містить вимоги щодо публічного оголошення рішення, винесеного судом у справі про адміністративне правопорушення.

Крім цього, Кодекс необхідно доповнити нормами, які визначатимуть строк для направлення протоколу до органу чи посадової особи, уповноважених розглядати справу про адміністративне правопорушення. Натомість, чинна редакція Кодексу відповідної норми не містить, що дозволяє посадовій особі, яка уповноважена реагувати на адміністративне правопорушення, на власний розсуд визначати тривалість відповідної процедури. Відповідно, для учасників провадження створюється ситуація правової непевності. Брак належної регламентації строків направлення протоколу спричиняє особливо небезпечні наслідки під час застосування адміністративного затримання в порядку частини 4 статті 263 КпАП (адміністративне затримання правопорушника до розгляду справи судом). Зрештою, підвищити ефективність провадження у справах про адміністративні правопорушення можна також шляхом встановлення строку для виправлення помилок та доповнення протоколу.

Потребує вдосконалення та додаткової регламентації процедура складення протоколу про адміністративне правопорушення. Вимоги до змісту протоколу, закріплені у статті 256 КпАП, занадто жорсткі; норма статті у чинній редакції не враховує можливу специфіку конкретних ситуацій. Зокрема, внесення у протокол даних відносно особи правопорушника, отримання його особистого підпису уявляються можливими лише у випадку, коли його було затримано на місці вчинення правопорушення або було виявлено та доставлено безпосередньо після його вчинення. У цьому зв ’ язку було б доцільно розподілити відомості, які зазначаються у протоколі, на дві категорії: обов’язкові та факультативні. Таким чином, посадова особа буде зобов’язана внести в момент складення протоколу лише ті відомості, що підлягають обов’язковому зазначенню; інші (факультативні) відомості можуть бути внесені або в момент складення протоколу, або впродовж додаткового часу, що його надаватиме орган (посадова особа), уповноважений розглядати справу про адміністративне правопорушення.

Що стосується адміністративного затримання як форми позбавлення волі, то чинна на сьогодні процедура застосування цього засобу потребує певного вдосконалення. Насамперед, необхідно компенсувати процесуально-правовий статус затриманої особи, зокрема, через надання їй права не лише оскаржувати відповідне рішення в суді, але й вимагати відшкодування збитків, завданих затриманням на подовжений строк.

Слід внести зміни до норм Кодексу, що регулюють перебіг строк затримання. Зокрема, норма частини 6 статті 263 КпАП у чинній редакції дозволяє зловживати тривалістю доставлення порушника для складення протоколу з метою прихованого подовження строку затримання. За своїм змістом процедура доставлення дорівнює адміністративному затриманню, оскільки в обох випадках особа правопорушника позбавляється волі. Таким чином, слід включити тривалість доставлення особи порушника у загальний строк адміністративного затримання.

Необхідно внести зміни до норми статті 247 КпАП, а саме: обмежити її дію виключно випадками припинення вже розпочатого провадження. Це позбавить легітимності відмову посадової особи скласти протокол за фактом адміністративного правопорушення у випадку, коли встановлення особи суб’єкта правопорушення виявляється неможливим до моменту направлення протоколу. Чинна редакція КпАП натомість робить не можливим відкриття провадження у справі про адміністративне правопорушення у разі відсутності його складу, дискримінуючи осіб, потерпілих внаслідок факту адміністративного правопорушення.

Крім цього, чинна редакція статті 247 КпАП дозволяє зробити висновок, начебто повноваження припиняти провадження також надано посадовим особам, уповноваженим складати протокол про адміністративне правопорушення (враховуючи, що складення протоколу про адміністративне правопорушення є складовою частиною провадження). Таким чином, відбувається змішування функцій реагування на адміністративне правопорушення та розгляду (вирішення) відповідної справи, що не відповідає вимогам статті 6 Конвенції.

Окрім того, необхідно передбачити внесення змін до статей 268 та 287 КпАП, а саме: доповнити їх положенням, яке б надавало право апеляційного та касаційного оскарження деяких постанов судів у разі застосування адміністративного стягнення.Внесення таких змін викликано усталеною практикою Європейського суду, відповідно до якої кожна особа, проти якої висунуто кримінальне обвинувачення, повинна мати у своєму розпорядженні такий засіб захисту, який би гарантував право доступу до суду в сенсі оскарження рішення суду до суду вищої інстанції⁶.

Таким чином, для виконання своїх міжнародних зобов’язань та з метою уникнення констатації Європейським судом з прав людини порушення статті 6 Конвенції у кожному випадку звернення до нього зі скаргою на несправедливість судового розгляду справ про адміністративні правопорушення в Україні необхідно внести зміни у процесуальне законодавство, а саме - КпАП. Такі зміни дозволять уникнути також значних витрат з Державного бюджету у зв’язку із виплатою сум справедливої сатисфакції та відшкодуванням інших витрат за рішеннями Європейського суду.

У цілому законопроект "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення" має передбачати приведення положень чинного законодавства у відповідність до Конвенції через:

• надання додаткових процесуальних прав особі, яку затримано або яку може бути притягнуто до відповідальності у вигляді адміністративного арешту;
• внесення змін до порядку складення та направлення протоколу про адміністративне правопорушення;
• зміну підстав зупинення (припинення) провадження у справі про адміністративне правопорушення;
• внесення змін до норм, які встановлюють процедуру адміністративного затримання.

Прийняття даного законопроекту дозволить усунути неузгодженість чинного законодавства України із положеннями Конвенції, що не тільки буде відповідати проголошеному конституційному принципу верховенства права, але й усуне проблеми при практичному застосуванні положень чинного законодавства. У майбутньому це дозволить уникати констатації порушення Україною вимог статті 6 Конвенції та зменшить позапланові витрати з Державного бюджету на виплату сум справедливої сатисфакції.

¹ Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції . Закон України від 17.07.1997 року № 475-97/ВР // Відомості Верховної Ради України . – 1997 . - № 40 . - С т. 263 ; далі – Конвенція.

² Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 року № 8073-X // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1984. - Додаток до № 51. - Ст.1122; далі КпАП.

³ Див.: рішення у справі „Енгель та інші проти Нідерландів", заява № 5100/71 від 8.06. 1976 р., п. 82.

⁴ Див.: рішення у справі "Вебер проти Швейцарії" , заява № 11034/84 від 22.05.1990 р., п. 34 , а також: "Деміколі проти Мальти", заява № 13057/87 від 27.08.1991 р. , п. 34 .

⁵Див.: рішення у справі «Бенем проти Сполученого Королівства» , заява № 19380/92 від 10 червня 1996 р., п. 61 .

⁶ Див.: рішення у справі "Кромбах проти Франції" від 13.02.2001 року, заява № 29731/96 .