ПОГОДЖЕНО:
Перший заступник Міністра
______________В.Ф. Супрун
"___" __________ 2004 року

З утворенням незалежної Української Держави було проголошено, що в Україні можуть існувати різні форми власності, але таке розмаїття не виключило можливості та необхідності існування державної форми власності. Постановою Верховної Ради Української РСР від 15 жовтня 1990 року № 376-XII "Про управління державним майном Української РСР" з метою захисту майнових прав та інтересів республіки, ефективного використання й збереження державного майна в умовах переходу до ринкових відносин і різноманітності форм власності здійснення функцій по управлінню державним майном Української РСР, що є у загальнореспубліканській власності, було покладено на Раду Міністрів УРСР.

Враховуючи загальну спрямованість державної політики на роздержавлення та забезпечення існування різноманітних форм власності, на цьому етапі особливо важливим стало питання про утворення спеціального органу державної влади, який би забезпечував здійснення єдиної та ефективної політики у сфері роздержавлення (відчуження об’єктів державної власності). З перших же років незалежності таким органом було визначено Фонд державного майна України. На створений в 1991 році Постановою Кабінету Мiнiстрiв Української РСР № 158 Фонд державного майна України було покладено здійснення повноважень щодо організації роботи та оформлення переходу в юрисдикцію Української РСР державних підприємств і організацій союзного підпорядкування, визначення форм і порядку зміни державної власності, нагляду за ефективністю використання і здійснення акціонування державного майна УРСР.

Законодавством було передбачено збереження державної форми власності у найважливіших для країни сферах. Стаття 34 Закону України "Про власність" визначила, що загальнодержавну (республіканську) власність складають: земля; майно, що забезпечує діяльність Верховної Ради України та утворюваних нею державних органів; майно Збройних Сил, органів державної безпеки, внутрішніх військ і Державної прикордонної служби України; оборонні об’єкти; єдина енергетична система; системи транспорту загального користування, зв’язку та інформації, що мають загальнодержавне (республіканське) значення; кошти республіканського бюджету; республіканський національний банк, інші державні республіканські банки та їх установи і створювані ними кредитні ресурси; республіканські резервні, страхові та інші фонди; майно вищих і середніх спеціальних навчальних закладів; майно державних підприємств; об’єкти соціально-культурної сфери або інше майно, що становить матеріальну основу суверенітету України і забезпечує її економічний та соціальний розвиток. Як видно, державна власність мала забезпечувати виконання особливих функцій та завдань, що і обумовило створення ефективної системи управління об’єктами державної власності.

Згідно з пунктом 1 Постанови Верховної Ради України від 14 лютого 1992 року N 2116-XII "Про управління майном підприємств, установ та організацій, що є у загальнодержавній власності" у зв’язку з покладенням на Кабінет Міністрів України згідно з Постановою Верховної Ради Української РСР від 15 жовтня 1990 року "Про управління державним майном Української РСР" повноважень по управлінню державним майном, що є у загальнодержавній власності, і створенням для здійснення цих повноважень Фонду державного майна України було заборонено здійснювати передачу функцій щодо управління майном підприємств, установ і організацій, що є у загальнодержавній власності, іншим органам державного управління, а також корпораціям, концернам, асоціаціям та іншим об’єднанням. Таким чином, з самого початку свого існування Фонд державного майна створювався не лише як спеціальний орган, що здійснює державну політику у сфері приватизації державного майна, а і як орган, на який було покладено повноваження щодо управління усім державним майном. Але надання Фонду таких широких повноважень щодо управління державною власністю було невиправданим. Виконання Фондом невластивих йому повноважень викликало багато нарікань, і тому Декретом Кабінету Міністрів України від 15.12.1992р. № 8-92 "Про управління майном, що є у загальнодержавній власності" здійснення функцій щодо управління майном, що є у загальнодержавній власності, крім майнових комплексів підприємств, установ, організацій, управління якими здійснюють відповідні служби Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України згідно з законодавчими актами України, було покладено на міністерства та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи державної виконавчої влади. Зазначеним нормативним актом повноваження Фонду державного майна України було суттєво звужено і обмежено здійсненням повноважень лише у сфері приватизації.

Нормативно-правовим актом, яким було визначено правовий статус Фонду, стало Тимчасове положення про Фонд державного майна України, затверджене Постановою Верховної Ради України від 7 липня 1992 року № 2558-XII. Основними завданнями Фонду згідно з цим Положенням є: захист майнових прав України на її території та за кордоном; здійснення прав розпорядження майном державних підприємств у процесі їх приватизації, створення спільних підприємств; здійснення повноважень щодо організації та проведення приватизації майна підприємств, яке перебуває у загальнодержавній власності; здійснення повноважень орендодавця майна державних підприємств і організацій, їх структурних підрозділів; сприяння процесові демонополізації економіки і створенню умов для конкуренції виробників. Відповідно до цього Положення Фонд визначено державним органом, який здійснює державну політику в сфері приватизації державного майна. Але поряд з цим повноваження в сфері приватизації не стали виключною компетенцією Фонду державного майна, оскільки Положенням до компетенції Фонду віднесено і такі повноваження, що не пов’язані із процесом приватизації: участь у створенні спільних підприємств; здійснення повноважень орендодавця майна державних підприємств і організацій, їх структурних підрозділів; участь у створенні спільних підприємств, до статутного фонду яких передається майно, що є загальнодержавною власністю; участь у розробці проектів нормативних актів з питань управління майном, що є у державній власності, а також у розробці і укладенні міждержавних угод з питань власності та використання державного майна.

Законом України від 4 березня 1992 року № 2163-XII "Про приватизацію державного майна" було закріплено статус Фонду державного майна України як органу, що здійснює державну політику в сфері приватизації. При цьому слід відмітити, що у новій редакції цього Закону України (Закон України від 19 лютого 1997 року N 89/97-ВР) передбачено, що Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва у районах і містах, органи приватизації в Автономній Республіці Крим діють на підставі Закону України "Про Фонд державного майна України", цього Закону, інших законів України з питань приватизації.

Проте окремого закону про Фонд державного майна України так і не існує. Всі розуміють необхідність належного законодавчого врегулювання діяльності Фонду державного майна України, оскільки з моменту затвердження Верховною Радою України Тимчасового положення про Фонд державного майна України коло питань, що належить до компетенції Фонду, суттєво розширилося та змінилося відповідно до сучасного рівня розвитку та стратегії приватизаційного процесу.

Фонд державного майна повинен бути незалежною структурою, яка цілеспрямовано та ефективно реалізує поставлені перед ним завдання. У зв’язку із необхідністю забезпечення повної неупередженості і незалежності Фонду вирішальним при визначенні правового статусу цього органу стало питання про його підпорядкованість. Відповідно до частини другої статті 7 Закону України "Про приватизацію державного майна" Фонд державного майна України підпорядкований, підзвітний і підконтрольний Верховній Раді України. Але положення абзацу другого частини другої статті 7 стосовно підпорядкованості Фонду державного майна України Верховній Раді України, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01.07.98 року N 9-рп. Таке рішення ґрунтувалось на тому, що відповідно до Конституції України (пункт 5 статті 116) управління об’єктами державної власності здійснює Кабінет Міністрів України. Відповідно ж до пункту 24 частини першої статті 85 та пункту 14 частини першої статті 106 Конституції України визначено порядок призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України за згодою Верховної Ради України Голови Фонду державного майна України. Вищенаведене свідчить про надання Конституцією України Фонду державного майна України спеціального статусу через особливість призначення. Конституційний Суд України дійшов висновку, що підпорядкування в Законі України "Про приватизацію державного майна" Фонду державного майна України Верховній Раді України за наявності зазначених обставин не відповідає Конституції України. Вказаним рішенням Конституційного Суду було підтверджено особливий статус Фонду державного майна України та необхідність визначення його як органу зі спеціальним статусом.

Згідно зі схемою організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади (додаток до Указу Президента України від 15 грудня 1999 року № 1573) Фонд державного майна України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Відповідно до Указу Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 року N 1572 центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Таким чином, закріплення повноважень Фонду державного майна України на законодавчому рівні необхідно також і у зв’язку із його спеціальним статусом і особливими повноваженнями, що покладені на цей орган чинним законодавством.

Визнаючи важливість врегулювання питання про повноваження Фонду державного майна України саме шляхом прийняття окремого закону України, цей орган, з такими важливими для держави завданнями та функціями, досі керується у своїй діяльності Тимчасовим положенням, прийнятим в 1992 році. Від часу його прийняття законодавство, що визначало повноваження Фонду, динамічно розвивалось. При цьому слід відмітити, що протягом усього часу його існування спірним залишалось питання про те, які повноваження можуть бути покладені на цей орган: чи виключно повноваження у сфері приватизації, чи й інші, пов’язані із здійсненням управління державним майном. Прихильники виключно приватизаційного підходу відмічають, що загальне управління об’єктами державної власності відповідно до Конституції України здійснює Кабінет Міністрів України, покладаючи повноваження щодо безпосереднього управління конкретними об’єктами на підвідомчі йому органи виконавчої влади. Тому покладення на Фонд державного майна "невластивих" йому повноважень щодо управління об’єктами державної власності поза межами процесу приватизації не узгоджується із законодавством. Однак аналіз законодавства свідчить про те, що за Фондом завжди закріплювались й інші "неприватизаційні" повноваження. Зокрема, це стосується повноважень у сфері оренди. Так, відповідно до Закону України "Про оренду державного та комунального майна" Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва виступають орендодавцем щодо цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, а також майна, що не увійшло до статутних фондів господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), що є державною власністю. Також до компетенції Фонду законодавством віднесено здійснення від імені держави повноважень власника майна при створенні спільних підприємств (підприємств зі змішаною формою власності), до статутного фонду яких передається майно, що знаходиться у державній власності.

Окремо слід зупинитись на повноваженнях Фонду державного майна України у сфері управління державними корпоративними правами, що яскраво ілюструють динамічний розвиток і зміни у нормативному регулюванні повноважень Фонду. Повноваження щодо управління такими важливими об’єктами державної власності спочатку не були виділені в окрему групу, що потребувало спеціального управління. Але з часом було усвідомлено необхідність врахування специфічних особливостей самого об’єкту для здійснення ефективного управління, і нормативно-правові акти, присвячені регулюванню відносин у сфері управління державними корпоративними правами, виділились в окремий масив національного законодавства.

Так, відповідно до Указу Президента України від 7 липня 1998 року № 752 "Про Національне агентство України з управління державними корпоративними правами" з метою забезпечення ефективного управління корпоративними правами, що належать державі, було утворено спеціальний центральний орган виконавчої влади - Національне агентство України з управління державними корпоративними правами. Агентство згідно з Положенням про Національне агентство України з управління державними корпоративними правами, затвердженим Указом Президента України від 2 вересня 1998 року № 969, було уповноважене Кабінетом Міністрів України здійснювати управління корпоративними правами держави на території України та за її межами. До основних завдань Національного агентства було віднесено здійснення повноважень щодо управління частками (акціями, паями), які належать державі у майні господарських товариств; ведення реєстру державних корпоративних прав; проведення оцінки вартості державних корпоративних прав; призначення уповноважених осіб з управління частками (акціями, паями) у майні господарських товариств, що належать державі, та здійснення контролю за ефективністю їх роботи; поповнення дохідної частини бюджету за рахунок надходжень від управління державними корпоративними правами та діяльності Агентства на фондовому ринку; участь у формуванні політики щодо інвестицій у підприємства, в статутному фонді яких є державна частка. Але вже в грудні 1999 року (Указом Президента України від 15 грудня 1999 року N 1573/99 "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади") Національне агентство України з управління державними корпоративними правами було ліквідовано, а його функції покладено на Фонд державного майна України.

Постанова Кабінету Міністрів України від 15 травня 2000 р. N 791 "Про управління державними корпоративними правами" врегулювала процедури та механізми здійснення органами виконавчої влади (в тому числі і Фондом)повноважень з управління державними корпоративними правами. Так, згідно із зазначеною постановою відповідальний представник призначається із числа членів спостережної ради рішенням відповідного центрального органу виконавчої влади або на підставі генеральної угоди з Фондом державного майна з наступним укладанням відповідного договору з цим органом. Типова форма генеральної угоди затверджується Фондом державного майна. При проведенні конкурсу з визначення уповноваженої особи на виконання функцій з управління корпоративними правами держави орган приватизації, зокрема, видає наказ про оголошення конкурсу та призначення складу комісії, до якої обов’язково включаються представники органу приватизації, центральних та місцевих органів виконавчої влади; розробляє і затверджує вимоги до претендента на участь у конкурсі; розробляє і затверджує завдання уповноваженій особі і передає їх комісії; укладає з переможцем конкурсу договір доручення та контролює його виконання; веде реєстр уповноважених осіб.

Але практика показала недостатню ефективність таких механізмів управління корпоративними правами держави. Постановою Кабінету Міністрів України від 7 березня 2003 р. N 301 "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України" визнано такими, що втратили чинність, акти Кабінету Міністрів України, відповідно до яких було передано повноваження щодо управління державними корпоративними правами, та доручено Фондові державного майна вжити заходів до розірвання в установленому порядку укладених договорів про передачу повноважень з управління державними корпоративними правами відповідних господарських товариств. Функції ж з управління державними корпоративними правами відповідних господарських товариств покладено на Фонд державного майна. Тобто Кабінетом Міністрів України було прийнято рішення про здійснення безпосереднього управління державними корпоративними правами саме Фондом, що виходять за межі повноважень лише у сфері приватизації. Також слід зазначити, що в Господарському кодексі України, який набрав чинності з 1 січня 2004 року, за Фондом державного майна України також закріплено повноваження у галузі управління державними корпоративними правами, але Кодексом передбачено лише здійснення загальних повноважень щодо організації та контролю за цим процесом. Так, зокрема, стаття 171 Господарського кодексу України передбачає, що центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України для здійснення необхідних заходів з управління корпоративними правами держави, координації діяльності органів виконавчої влади у цій сфері та надання необхідних відомостей іншим органам державної влади, відповідно до законодавства формує і веде реєстр корпоративних прав держави. Постановою Кабінету Міністрів України від 29 жовтня 2003 р. N 1679 "Про формування і ведення Реєстру корпоративних прав держави" Фонд державного майна уповноважено формувати і вести Реєстр корпоративних прав держави.

Слід також відмітити, що управління корпоративними правами держави – це не єдиний приклад, що свідчить про розширення повноважень Фонду державного майна України і наділення його повноваженнями, які не пов’язані з процесом приватизації. Зокрема, про тенденцію до розширення повноважень Фонду державного майна України свідчать положення Закону України від 12 липня 2001 року N 2658-III "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні". Стаття 24 цього Закону України визначає, що органом державної влади, який здійснює державне регулювання оціночної діяльності в Україні, є Фонд державного майна України. Стаття 9 цього Закону передбачає, що методичне регулювання оцінки майна здійснюється у відповідних нормативно-правових актах з оцінки майна: положеннях (національних стандартах) оцінки майна, що затверджуються Кабінетом Міністрів України, методиках та інших нормативно-правових актах, які розробляються з урахуванням вимог положень (національних стандартів) і затверджуються Кабінетом Міністрів України або Фондом державного майна України.

Але поряд з цим також слід зазначити, що Господарський кодекс України містить і положення, які звужують компетенцію Фонду державного майна України. Так, відповідно до частини третьої статті 10 Закону України "Про підприємства в Україні", який з набранням чинності Господарським кодексом України втратив чинність, було передбачено, що відчуження від держави засобів виробництва, що є державною власністю і закріплені за державним підприємством, здійснюється виключно на конкурентних засадах (через біржі, за конкурсом, на аукціонах) у порядку, що визначається Фондом державного майна України. Тобто цим Законом було передбачено право Фонду визначати загальний і єдиний для усіх органів, що здійснюють управління державним майном, порядку відчуження належних державі засобів виробництва. Господарський кодекс такого права Фонду не надає і статтею 75 передбачає, що відчужувати, віддавати в заставу майнові об’єкти, що належать до основних фондів, здавати в оренду цілісні майнові комплекси структурних одиниць та підрозділів державне комерційне підприємство має право лише за попередньою згодою органу, до сфери управління якого воно входить, і, як правило, на конкурентних засадах. На нашу думку, відсутність єдиного порядку відчуження зазначених об’єктів може негативно вплинути на прозорість та неупередженість цих процесів. Ситуація може бути змінена після прийняття спеціального закону про державні підприємства, про який йде мова у Господарському кодексі України.

Таким чином, враховуючи особливий статус Фонду державного майна України та специфічність його завдань, передбачених законодавством, очевидним є необхідність закріплення його повноважень в окремому законі України. Проект Закону України "Про Фонд державного майна України" неодноразово розглядався у Верховній Раді України і щоразу повертався на доопрацювання для врахування зауважень та пропозицій народних депутатів. На сьогодні Кабінетом Міністрів України в черговий раз внесено до Верховної Ради України доопрацьований проект Закону України "Про Фонд державного майна України" (реєстраційний номер 4580 від 29.12.2003р.). Статтею 1 запропонованого законопроекту визначено статус Фонду державного майна України: Фонд державного майна України є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері приватизації державного майна, здійснює визначені законами повноваження власника державного майна, виконує функції з управління об’єктами права державної власності, що належать до сфери управління Фонду, зокрема у процесі приватизації, а також виступає орендодавцем цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, що є у державній власності. Фонд підзвітний і підконтрольний Верховній Раді України та підпорядкований Кабінету Міністрів України. Стаття 2 законопроекту визначає такі завдання Фонду:

1) реалізація державної політики щодо об’єктів права державної власності, зокрема у сфері приватизації та оренди державного майна;

2) методичне забезпечення процесу приватизації, управління та оренди державного майна, придбання майна у державну власність, визначення майнових прав держави;

3) державне регулювання оціночної діяльності;

4) організація у межах своїх повноважень контролю за ефективним використанням державного майна та фінансово-господарською діяльністю відкритих акціонерних товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації);

5) організація та проведення приватизації державного майна;

6) здійснення повноважень власника щодо державного майна з моменту прийняття рішення про його приватизацію;

7) здійснення повноважень орендодавця цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, а також майна, що не увійшло до статутних фондів господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), що є у державній власності;

8) здійснення повноважень власника щодо акцій (часток, паїв), що належать державі у статутних фондах господарських товариств (далі - корпоративні права держави), в установленому порядку;

9) сприяння демонополізації економіки і створенню умов для конкуренції суб’єктів господарювання, участь у формуванні та реалізації конкурентної політики;

10) здійснення заходів щодо виконання міжнародних договорів про взаємне визнання прав та регулювання відносин власності між Україною та іншими державами на її території та за кордоном;

11) співробітництво з міжнародними організаціями у сфері приватизації державного майна;

12) ведення в межах, визначених законом, обліку об’єктів права державної власності;

13) контроль за виконанням договорів купівлі-продажу, укладених у процесі приватизації;

14) захист майнових інтересів держави, зокрема щодо корпоративних прав держави, у тому числі за кордоном.

При цьому для виконання покладених на Фонд завдань, крім притаманних йому на сьогодні повноважень у сфері приватизації державного майна, Фонд передбачено наділити повноваженнями у сферах державної економічної політики та державного управління, оренди і концесії державного майна та управління об’єктами права державної власності. Серед повноважень у сфері управління державним майном визначені, наприклад, створення і ведення реєстрів корпоративних прав держави та державного майна, що не увійшло до статутних фондів господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації); здійснення повноважень власника щодо корпоративних прав держави, у тому числі управління ними у межах, встановлених законодавством; виступ від імені держави співзасновником господарських товариств, до статутних фондів яких передається державне майно; участь у створенні холдингових компаній; участь у визначенні напрямів розподілу прибутку господарських товариств, у статутних фондах яких є державна частка, через уповноважених осіб та органи виконавчої влади, яким передано повноваження з управління корпоративними правами держави; перевірка наявності об’єктів права державної власності та їх стану, у тому числі тих, що перебувають у користуванні або на балансі суб’єктів господарювання.

Як бачимо, у запропонованому законопроекті знайшли відображення тенденції щодо подальшого розширення повноважень Фонду державного майна України в частині управління державним майном. Сподіваємось, що найближчим часом Фонд державного майна України керуватиметься у своїй діяльності чітким та досконалим законодавчим актом, що забезпечить його незалежність та здійснення ефективної державної політики у сферах, віднесених до його компетенції.

Головний спеціаліст Департаменту
цивільного законодавства та підприємництва І.В. Даценко