Головне меню  >>

III. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ КОНСТИТУЦIЙНОГО ПРАВА НА ЗВЕРНЕННЯ
ДО УПОВНОВАЖЕНОГО ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПРАВ ЛЮДИНИ

1. Особливостi розгляду звернень до Уповноваженого з прав людини

На законодавчому рівні запровадження таких правозахисних механізмів передбачається низкою положень Конституції України, особливо важливою з-поміж яких є ст.55, яка гарантує кожному право звернутися за захистом своїх прав та свобод до: національних судових органів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також після вичерпання національних засобів захисту – до відповідних міжнародних судових установ чи до міжнародних організацій, членом або учасницею яких є Україна. Тим самим закладаються основи ефективної національної системи захисту прав та свобод людини, процедурно забезпечується функціонування відповідних правозахисних механізмів як на національному, так і на міжнародному рівнях.

У зв’язку з цим важливим є передбачене Конституцією України право використання позасудових засобів захисту прав та свобод, ключовим з-поміж яких є Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Важливість ролі Уповноваженого серед суб’єктів національної системи захисту прав людини визначається передусім специфікою його статусу, колом повноважень, а також методами роботи, якими він керується при розгляді звернень громадян.

Характерною ознакою при реалізації права на звернення до Уповноваженого з прав людини є безоплатна процедура – одна з форм правової допомоги, гарантованої ст.59 Конституції України. До того ж процедура звернення до Уповноваженого на відміну від звернення, наприклад до суду, не обтяжена зайвими формальними вимогами, є гнучкою, відкритою, порівняно швидкою, і, що важливо, спрямованою передусім на захист інтересів людини. Це значно спрощує процес звернення до Уповноваженого з прав людини, робить цю інституцію привабливим засобом відстоювання своїх порушених прав.

Іншим принциповим моментом при розгляді звернень Уповноваженим з прав людини є застосування принципу субсидіарності. Застосування цього принципу зумовлюється тим, що діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод. Тобто втручання Уповноваженого обмежується в тих випадках, коли заявником ще не використані національні засоби захисту, передусім судові. На реалізацію цього принципу спрямовано Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, відповідно до якого Уповноважений не розглядає тих звернень, які знаходяться в процесі розгляду судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду.

Подаючи заяву Уповноваженому з прав людини, особа може бути впевненою, що її рішення звернутися до Уповноваженого ніякою мірою не становить їй загрози і не матиме негативних наслідків, пов’язаних із розголошенням відомостей, що містяться в заяві. З цією метою діють відповідні процедури, що гарантують конфіденційність інформації, а також конфіденційність даних про особу з моменту отримання скарги, і в міру можливості, до завершення її розгляду. Забезпечення конфіденційності, звичайно, не стосується випадків, коли цього не бажає сам заявник.

Мета розгляду звернень Уповноваженим з прав людини – поновлення порушених органом державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами прав і свобод людини з використанням при цьому всіх доступних правових засобів. Проте не лише кількість поновлених індивідуальних прав може бути критерієм ефективності діяльності інституції Уповноваженого. В більшості випадків допомога Уповноваженого надається у формі кваліфікованих юридичних консультацій, а також порад щодо використання альтернативних засобів захисту в кожному конкретному випадку, роз’яснення правових проблем. Саме цьому виду правової допомоги приділяється мало уваги іншими конституційними органами.

Підтвердженням цього є, наприклад, звернення 32 працівників Добровеличківського цукрового заводу Кіровоградської області до Уповноваженого з прав людини:

Листів, подібних до цього, отримано з початку діяльності Уповноваженого з прав людини чимало. Люди звертаються за захистом своїх прав до Уповноваженого як до останньої інстанції, з останньою надією. Уповноважений з прав людини намагається не залишати жодного звернення без реагування. Адже цього вимагає від неї складена у Верховній Раді України присяга, яку вона зобов’язалася дотримуватися: “Чесно та сумлінно захищати права і свободи людини і громадянина, добросовісно виконувати свої обов’язки, додержуватися Конституції України і законів України та керуватися справедливістю і власною совістю ... діяти незалежно, неупереджено, в інтересах людини і громадянина”.

З перших днів діяльності Уповноваженого з прав людини саме роботі зі зверненнями надавалося пріоритетного значення.

За період з 14 квітня по 31 грудня 1998 р. до Уповноваженого з прав людини надійшло 8369 письмових звернень від громадян України, іноземців та осіб без громадянства, з них 172 – колективні, під якими поставили свої підписи 6690 громадян України. Загалом у 1998 р. до Уповноваженого звернулося письмово 14 887 осіб, у тому числі 18 іноземців та 3 особи без громадянства (табл. 3.1).

Таблиця 3.1. Звернення до Уповноваженого у 1998 (14.04.–31.12.) та у 1999 рр.

Потрібно відмітити тенденцію до поступового зростання кількості звернень, які надходили до Уповноваженого з прав людини за зазначений період. Так, якщо за перші три місяці (квітень, травень, червень) 1998 р. до Уповноваженого надійшло 1102 звернення, то вже у жовтні – 1089, у листопаді – 1370, у грудні – 2731 звернення.

За період з 1 січня по 31 грудня 1999 р. до Уповноваженого з прав людини надійшло 16 019 звернень громадян України, іноземців та осіб без громадянства, з них 348 – колективні, підписи під якими поставили 12 935 громадян нашої держави. Таким чином, протягом 1999 р. до Уповноваженого письмово звернулося 28 606 осіб, у тому числі 48 іноземців та 7 осіб без громадянства (табл.3.1). У середньому щомісячно надходило понад 1300 звернень, що на третину більше порівняно з попереднім роком. Однією з причин зростання кількості звернень громадян є, на думку Уповноваженого, підвищення рівня поінформованості громадян щодо діяльності інституції Уповноваженого, а також підвищення соціально-політичної активності населення у рік президентських виборів.

Найбільша кількість письмових звернень до Уповноваженого надійшла з м. Києва (у 1998 р. – 878, у 1999 р. – 1598), Донецької (відповідно 651 та 1744), Дніпропетровської (566 та 1053), Луганської (362 та 1402), Харківської (433 та 778), Одеської (430 та 639), Львівської (391 та 668) областей (табл. 3.2).

Таблиця 3.2. Кількість письмових звернень по регіонах до Уповноваженого з прав людини 
у 1998 (14.04.–31.12.) – 1999 рр.

Труднощі становлення інституції Уповноваженого з прав людини. Зважаючи на такий великий потік звернень, що почав надходити до Уповноваженого з прав людини, вже з перших днів роботи виникла нагальна необхідність відповідного кадрового, фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності інституції, без чого виконання Уповноваженим своїх конституційних обов’язків, зокрема по розгляду звернень громадян, ставилось під реальну загрозу.

На жаль, органи центральної виконавчої влади, на яких відповідно до Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” було покладено обов’язок щодо забезпечення належних умов діяльності новоствореної інституції, не надали передбаченої законом необхідної підтримки, особливо в найбільш складний початковий період роботи. Це передусім стосується відкриття фінансування та виділення приміщення.

Законом України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” передбачається розгляд виключно письмових звернень. Проте, виходячи з конкретних обставин, Уповноваженим було прийняте рішення надавати також відповіді й на усні звернення. З цією метою у відділі звернень громадян було встановлено “телефон довіри”, за яким кожен потребуючий мав змогу отримати пораду, необхідну консультацію чи роз’яснення з приводу порушення своїх конституційних прав та свобод. Громадяни мали змогу звернутися за захистом своїх прав безпосередньо і до Уповноваженого з прав людини, яка постійно працювала на власній прямій телефонній лінії. Особисто Уповноваженим та працівниками Секретаріату у 1998 р. було надано роз’яснень більш як на 11 тис. телефонних звернень, у 1999 р. – понад 15 тис. телефонних дзвінків.

Крім цього, йдучи на зустріч побажанням громадян, з перших днів діяльності інституції було розпочато особистий прийом громадян, хоча це теж не передбачено Законом України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. Майже два роки, до січня 2000 р., щоденно в будинку Верховної Ради України по вул. Шовковичній, 4, просто на сходах, поруч з охороною будинку, інколи – на вулиці працівники Секретаріату за дорученням Уповноваженого приймали громадян, які приїздили сюди з усіх куточків України. Особисто Уповноважений з прав людини щодня приймала відвідувачів з найбільш складних питань у своєму маленькому кабінеті, який залишився після депутатської діяльності.

Особисті прийоми давали можливість громадянам одержувати докладнішу інформацію щодо порушення своїх прав та свобод і у відповідних випадках отримувати необхідні роз’яснення або безпосередньо на місці спрямовувати письмове звернення до Уповноваженого з прав людини. Загалом протягом квітня – грудня 1998 р. на особистому прийомі в інституції Уповноваженого з прав людини побувало 3676 осіб, зокрема, 425 осіб прийнято під час виїздів у регіони, що стало можливим після відкриття фінансування інституції. У 1999 р. кількість громадян, які звернулись на особистих прийомах, зросла до 7553 осіб, у тому числі – 2430 було прийнято під час виїздів у регіони України.

Всі звернення, що надходили до Уповноваженого, попередньо розглядалися та класифікувалися у відповідних підрозділах Секретаріату Уповноваженого з прав людини. Для забезпечення систематизації та аналізу звернень, за основу було взято класифікатор звернень, який використовувався у Секретаріаті Верховної Ради України. Тому і аналіз проблем, порушених в усних і письмових зверненнях, переважно здійснювався за галузевим принципом та напрямами діяльності окремих державних органів. На початковому етапі роботи інституції це давало змогу визначатися з колом проблемних питань, що виникали при реалізації прав і свобод громадян, а також виділити пріоритетні напрями роботи інституції Уповноваженого з прав людини.

Аналіз звернень до Уповноваженого у 1998 р. (табл. 3.3) засвідчив, що найчастіше порушення прав (54,7%) пов’язано з питаннями дотримання законності та правопорядку, перегляду і виконання судових рішень тощо. Найбільше скарг стосувалося дій працівників правоохоронних органів, передусім міліції, щодо незаконних затримань, застосування не дозволених законом методів отримання доказів, порушення прав на адвокатські послуги. Значна частина звернень стосувалася порушення процесуальних термінів розгляду цивільних та кримінальних справ у судах. У своїх зверненнях громадяни скаржилися, що розгляд справ у судах триває місяцями, а іноді й роками. Це викликає недовіру людей до судової системи, ефективності її діяльності. Причиною такої тяганини нерідко є неявка у судове засідання відповідачів та свідків. Проте не в усіх випадках судом з’ясовується причина неявки до суду зазначених осіб і вирішується питання про відповідальність за неповагу до суду.

Таблиця 3.3. Аналіз питань, порушених у зверненнях до Уповноваженого з прав людини у 1998 р. *

* Звернення може стосуватися декількох питань щодо порушення прав людини.

Значна кількість звернень (15,9%) надійшла стосовно питань соціального захисту населення, зокрема, призначення, збільшення пенсії, визначення соціального статусу громадян, забезпечення транспортними засобами інвалідів, влаштування у заклади соціального захисту, надання матеріальної допомоги, призначення субсидій.

6,5% звернень громадян стосувалися питань забезпечення житлом та житлово-комунального обслуговування. В них люди скаржилися на незадовільні житлово-побутові умови, зменшення обсягів житлового будівництва, незадовільну роботу комунальних підприємств, безпідставні відключення електроенергії, неспроможність оплатити за житлово-комунальні послуги.

Водночас отриманий Уповноваженим з прав людини у 1998 р. досвід роботи довів, що запроваджена класифікація листів не відображає повною мірою специфіки звернень до Уповноваженого. Виникла необхідність у іншій класифікації звернень з урахуванням специфіки мандата Уповноваженого з прав людини, запровадження гнучкіших індикаторів обліку та класифікації як видів порушених прав, так і органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких скаржаться заявники у своїх зверненнях. Відповідно до вимог Конституції України, Конвенції про захист прав і основних свобод людини, Міжнародних пактів про права людини було розроблено і запроваджено новий класифікатор звернень до Уповноваженого з прав людини, згідно з яким паралельно з існуючим класифікатором здійснювався аналіз звернень у 1999 р. Це дало можливість здійснити аналіз звернень на принципово нових засадах відповідно до існуючих міжнародних стандартів у галузі прав людини.

Так, у 1999 р. серед звернень до Уповноваженого з прав людини більше половини (8891, або 55,5%) стосувалися порушення громадянських прав (табл. 3.4). Передусім скарги стосувалися порушення права на справедливий судовий захист, незаконних дій працівників правоохоронних органів, несвоєчасних виконань судових рішень, порушення права на отримання громадянства України, а також порушення права на прописку (що докладніше проаналізовано у відповідних розділах Доповіді).

Таблиця 3.4. Аналіз порушених прав у письмових зверненнях до Уповноваженого з прав людини у 1999 р.

На другому місці за кількістю порушень виявились економічні права (3204, або 20%). Це насамперед стосується права на працю, затримки виплати винагороди за працю, незаконних звільнень з роботи, захисту від безробіття тощо. Якщо у 1998 р. з приводу порушення цих прав надійшло 1081 звернення (12,9%), то у 1999 р. – 2586, або 16,1%, звернень. Значною залишається кількість звернень стосовно повернення заощаджень громадян, порушення права їх власності, зокрема права власності на землю (майже 7%).

Актуальним у 1999 р. залишалося питання дотримання соціальних прав громадян, порушення яких складали – 2627, або 16,4%. Це звернення з питань порушення житлових прав, призначення, перегляду та своєчасної виплати пенсій, забезпечення транспортними засобами інвалідів, влаштування у заклади соціального захисту, надання матеріальної допомоги, призначення субсидій. Лише з питань порушення права на житло від громадян України у 1999 р. надійшло 865 звернень (5,4%).

Заявники у своїх зверненнях дуже гостро ставлять питання дотримання їх особистих конституційних прав, зокрема, права на повагу до гідності та на недоторканність, свободу від незаконного затримання та арешту, невтручання в особисте і сімейне життя. Таких звернень надійшло 769, або 4,8%. Їх аналіз засвідчив, що типовими порушеннями особистих прав людини є застосування тортур, побиття, вжиття інших не дозволених засобів впливу, передусім працівниками міліції, від моменту затримання осіб до направлення їх у слідчі ізолятори. Також надійшли скарги на дії посадових осіб органів попереднього слідства щодо недобросовісного виконання ними своїх службових обов’язків.

У 1999 р. спостерігалась тенденція до зростання кількості звернень щодо реалізації громадянами політичних прав і свобод, зокрема, на свободу слова, світогляду і віросповідання, на вільні вибори, на створення об’єднань громадян та профспілкових організацій. Таких звернень надійшло 368 (2,3%) проти 46 (0,5%) у 1998 р. Певною мірою це пов’язано з проведенням президентських виборів в Україні.

Впровадження нової системи класифікації звернень дало змогу більш конкретно проаналізувати соціальний статус авторів звернень. Так, у 1999 р. від пенсіонерів надійшло 4229 звернень, або 26,4% загальної кількості; від робітників різних галузей народного господарства – 1554, або 9,7%, від інвалідів праці – 881, або 5,5%; від інвалідів війни – 641, або 4,0% від безробітних – 397, або 2,5%. Від осіб, що утримуються в місцях позбавлення волі, надійшло 1372 звернення, або 8,6%.

При попередній обробці визначалася прийнятність їх до розгляду відповідно до компетенції Уповноваженого з прав людини, а також застосовувалися критерії неприйнятності звернень (табл. 3.5). Так, відповідно до ст. 2 Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” Уповноважений розглядає лише ті звернення, що стосуються фактів порушень прав та свобод людини і громадянина органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами. Таким чином, не розглядаються звернення, направлені від імені або в інтересах юридичної особи, а також звернення, в яких оскаржуються правовідносини між фізичними або юридичними особами тощо.

Таблиця 3.5. Критерії неприйнятності звернень до Уповноваженого з прав людини

Наступна вимога стосується терміну розгляду звернень. Так, розгляду підлягають лише звернення, направлені Уповноваженому протягом року з моменту виявлення порушення прав та свобод людини. За наявності виняткових обставин цей строк може бути продовжений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років. Ця норма закону фактично відтворює принципи, що є основою цивільно-правового інституту позовної давності, і дає можливість Уповноваженому зосередити увагу на розгляді найбільш актуальних звернень, що відображають сьогоденні потреби суспільства.

Крім цього, виходячи із принципу субсидіарності, Уповноважений з прав людини не розглядає звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду.

Таблиця 3.6. Аналіз попереднього розгляду звернень до Уповноваженого з прав людини 
у 1998 (14.04–31.12) – 1999 рр.

Після попереднього розгляду звернень важливим кроком у процесі роботи є визначення заходів, яких необхідно вжити щодо поновлення порушених прав громадян. Ст.17 Закону України про Уповноваженого конкретно регламентує дії Уповноваженого, які він може застосовувати при розгляді звернень, а саме:

– відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;

– роз’яснює заходи, яких має вжити особа, яка подала звернення;

– направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи та контролює розгляд цього звернення;

Детальна інформація щодо розгляду звернень, визнаних прийнятними та вжитих заходів, наведена у табл.3.7.

Таблиця 3.7. Аналіз звернень, прийнятих до розгляду відповідно до п.1–3 ст.17 Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” у 1998 (14.04–31.12) – 1999 рр.

 ПРОДОВЖЕННЯ

На початок сторінки ^^